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林嘉：社会保险基金追偿权如何构建？
作者：林嘉（中国民商法律网授权学者，法学博士，教授、博士研究生导师，中国人民大学法学院党委书记兼副院长，中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长）
本文选编于林嘉：《社会保险基金追偿权研究》，载《法学评论（双月刊）》2018年第1期。本文为其删减版，注释已省略，内容也进行了精简处理，完整版请点击阅读原文查看。
法律与民生息息相关，社会保险相关法律的规定与完善尤其受人瞩目。中国人民大学法学院林嘉教授在《社会保险基金追偿权研究》一文中，从民法追偿权历史沿革角度出发，厘清了目前社会保险基金先行支付与追偿权的立法目的与现实困境，进而构建出兼顾劳动者权利保护和社会保险基金安全运行的社会保险基金追偿体系。
一、社会保险基金追偿权的法律构造
（一）追偿权理论基础
追偿权作为传统民法的概念，是指因清偿他人实质上应负担之债务而为财产给付之人，得向他人请求偿还的权利，其主要规定在债法中。为了兼顾对债权人的优越保护和债务人的内部均衡，当代各国民法基本上都承认连带债务（责任）之中的追偿权制度。
根据追偿权理论基础的不同，存在法定债权转移说和无因管理或不当得利说两种学说，主要区别如下：
图片1
从上图可见，两种学说都不足以周密地解决追偿权的问题。因此，一些国家开始采用当然追偿的立法模式，即法律明确规定连带债务人之间当然的有追偿权。但是，该模式也存在问题，比如将债务人的追偿权视为一种新的权利，那么其他债务人对原来债务的抗辩能否适用这一新的追偿请求权？如果不能适用，是否存在新的不公平？相比之下，法定债权移转和新的请求权理论都比无因管理或不当得利理论更加具有体系周延性，但不同的理论应当区分不同情形具体适用。
（二）社会保险基金追偿权构造及特征
1.社会保险基金追偿权构造
社会保险基金追偿权是追偿权理论在社会保险法中的运用，其必须同时融合如下两个目标，一是全部赔偿侵权行为受害者（但也不会累加社会保障救济金和侵权损害赔偿金从而重复赔偿受害者），二是不使侵权人受益并且尽量避免因公共利益而耗费计划费用。因此，各国的社会保险基金追偿权的法律构造并无本质差别，可用下图表示：
图片2
2.社会保险基金追偿权的法律特征
与民法追偿权不同，社会保险基金追偿权建立在社会保险法律关系中，因而具有独特的法律特征：第一，社会保险基金追偿权由社会保险经办机构代为行使。第二，追偿权行使的前提是发生社会保险基金先行支付的行为。第三，追偿权的性质既有求偿权也有代位权。社会保险基金因第三人原因造成的医疗费用或工伤医疗费用先行支付后形成的追偿权是一种代位权，而社会保险基金对于用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生的先行支付受害人工伤保险待遇后，其对于未缴费的用人单位的追偿权是一种求偿权。
二、社会保险基金追偿权的正当性基础
随着生产力的大幅度提高，人类社会面临的风险逐渐从传统的个人侵害转向大规模、大面积的社会风险。为弥补个人（侵权责任）对受害人遭遇社会风险时救济的不足，发展出了传统侵权责任之外社会保险责任以及商业保险责任等“多种损害填补制度”并存。社会保险作为社会保障制度的核心内容，放眼于社会的整体利益。对其正当性的评价，同样应立足于社会整体，即以该制度的设立，能否增进社会保险制度的运行效益，并进而有益于社会整体利益格局。具体而言，设立社会保险基金追偿权，对法律关系各方主体具有以下积极影响：
图片
可见，社会保险基金追偿权的设置，实现了法律关系各方主体的利益在社会整体层面的均衡，社会保险基金正当性基础亦深植于此。
三、我国社会保险基金追偿权的困境
我国《社会保险法》明确规定了社会保险基金追偿权，具体内容如下：
图片3
由上图内容可见，我国社会保险基金追偿权的规定兼顾了劳动者权利保护和社会保险基金安全运行，具有一定进步性。但实际运行中由于追偿权规定过于原则，缺乏适用范围和相关程序的规定，加之相关理论研究较为薄弱，影响了追偿权制度功能的发挥。
从目前我国关于追偿权的立法规定和实际运行的效果看，社保经办机构行使追偿权存在的主要问题有：
首先，行使追偿权的主体地位不清晰，法律责任不明确。如前所述，社会保险基金追偿权主要由社会保险经办机构代为行使，但不论是《社会保险法》还是相关的行政法规，对社会保险机构的法律地位没有规定，目前社保经办机构在人事权和财产权上都无法独立。在行使追偿权方面，主体资格不清，导致责任不清。社保经办机构是否行使追偿权随意性很大，法定职责不清，怠于行使追偿权也没有明确的法律责任。
其次，行使追偿权的法律规定过于原则，相关程序规定不明确。如上图中社会保险基金追偿权的规定，具体实施中缺乏操作细则。例如，对于第41条第1款的规定，如何认定“用人单位不支付”，是凭职工一方的申请还是要与用人单位核实？此外，由于法定程序不够清晰，再加上社保经办机构人手不足、追偿能力有限，在缺乏动力和压力情况下，即使发生社会保险基金先行支付，社会保险经办机构也难以启动追偿权。
最后，因第三人原因造成的工伤由工伤保险基金先行支付及行使追偿权的情形过窄。按照第42条的规定，从文义解释来看，对于第三人原因造成的工伤，工伤保险基金先行支付仅针对“工伤医疗费用”一项，其他工伤保险待遇如伤残津贴、医疗补助金等等均不适用于先行支付的情形。如此规定看似减轻了先行支付造成的社保基金支付的风险和压力，但实际效果并非如此。因为即使规定先行支付仅限于“工伤医疗费”，但只要认定是工伤，工伤职工就有权向工伤保险经办机构主张工伤保险待遇给付。由于是“第三人”侵权，工伤职工还可以向第三人主张民事损害赔偿，这里就涉及到工伤保险待遇请求权和民事侵权损害赔偿请求权竞合的问题，对此问题究竟是采取“双赔”模式还是“补充”模式目前理论界和实务界争论很大。
四、社会保险基金追偿权制度的完善
第一，应明确社会保险经办机构的法律地位，将其定位于具有独立主体资格的事业单位法人。社会保险经办机构在我国新的民法体系中属于公益性的事业单位法人，作为法人最重要的特征是具有独立的财产和独立承担民事责任。社会保险经办机构应独立于行政主体，不能作为行政单位的附属。
第二，应完善先行支付制度。设立先行支付的目的，就是为了解决意外风险发生时，对受害人基于及时医疗救助和必要保障，以保护受害人的生命健康权。如果以不能证明来拖延或者拒绝先行支付，则无疑无法达至制度设立的初衷。因此，当事人向社会保险经办机构申请先行支付医疗费用时，只需告知第三人不支付的情况即可，由社保经办机构根据情况来判断，是否向第三人提起民事诉讼，是否取得民事伤害赔偿法律文书不应成为先行支付的条件。
第三，区分追偿权的法律属性，细化追偿权行使的内容和程序。我国《社会保险法》规定的追偿权分为向第三人追偿和向用人单位追偿，前者属代位权，后者为求偿权。就对第三人的代位求偿权而言，应参照已经较为成熟的商业保险人对第三人代位求偿权行使的相关方式，并根据社会保险的特殊性而进行适当调整，在民事诉讼程序得到实现。就对用人单位的追偿权而言，因用人单位缴纳工伤保险费是一种法定义务，社保经办机构支付工伤保险待遇后可以直接依照法律规定向用人单位行使追偿权，可以按照《社会保险法》第63条规定向人民法院申请扣押、查封、拍卖等，以特殊方式来实现债权。
第四，通过完善追偿权制度以协调工伤保险待遇与民事损害赔偿竞合问题。应扩大追偿权的范围，赋予社会保险经办机构对于第三人侵权导致工伤的情形，当支付工伤保险待遇后对第三人享有追偿权。如果受伤职工已向第三人主张民事损害赔偿，则社会保险基金只支付补差部分；如果第三人不支付而由工伤保险基金按法定标准支付，则社会保险基金获得对第三人的追偿权。追偿的范围以工伤保险基金已支付、第三人侵权应当承担的赔偿范围为限。
民法典编纂的大幕已徐徐拉开，社会保险基金先行支付的立法目的和追偿权的法律构造均应予以明确，同时也必须厘清社会保险经办机构在我国新民法体系中的价值定位，方能解决实践中社保经办机构行使追偿权过程中存在的种种困境，更好的兼顾劳动者权利保障和社会保险基金安全运行。
作者：林嘉（中国民商法律网授权学者，法学博士，教授、博士研究生导师，中国人民大学法学院党委书记兼副院长，中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长）
本文选编于林嘉：《社会保险基金追偿权研究》，载《法学评论（双月刊）》2018年第1期。本文为其删减版，注释已省略，内容也进行了精简处理，完整版请点击阅读原文查看。
法律与民生息息相关，社会保险相关法律的规定与完善尤其受人瞩目。中国人民大学法学院林嘉教授在《社会保险基金追偿权研究》一文中，从民法追偿权历史沿革角度出发，厘清了目前社会保险基金先行支付与追偿权的立法目的与现实困境，进而构建出兼顾劳动者权利保护和社会保险基金安全运行的社会保险基金追偿体系。
一、社会保险基金追偿权的法律构造
（一）追偿权理论基础
追偿权作为传统民法的概念，是指因清偿他人实质上应负担之债务而为财产给付之人，得向他人请求偿还的权利，其主要规定在债法中。为了兼顾对债权人的优越保护和债务人的内部均衡，当代各国民法基本上都承认连带债务（责任）之中的追偿权制度。
根据追偿权理论基础的不同，存在法定债权转移说和无因管理或不当得利说两种学说，主要区别如下：
图片1
从上图可见，两种学说都不足以周密地解决追偿权的问题。因此，一些国家开始采用当然追偿的立法模式，即法律明确规定连带债务人之间当然的有追偿权。但是，该模式也存在问题，比如将债务人的追偿权视为一种新的权利，那么其他债务人对原来债务的抗辩能否适用这一新的追偿请求权？如果不能适用，是否存在新的不公平？相比之下，法定债权移转和新的请求权理论都比无因管理或不当得利理论更加具有体系周延性，但不同的理论应当区分不同情形具体适用。
（二）社会保险基金追偿权构造及特征
1.社会保险基金追偿权构造
社会保险基金追偿权是追偿权理论在社会保险法中的运用，其必须同时融合如下两个目标，一是全部赔偿侵权行为受害者（但也不会累加社会保障救济金和侵权损害赔偿金从而重复赔偿受害者），二是不使侵权人受益并且尽量避免因公共利益而耗费计划费用。因此，各国的社会保险基金追偿权的法律构造并无本质差别，可用下图表示：
图片2
2.社会保险基金追偿权的法律特征
与民法追偿权不同，社会保险基金追偿权建立在社会保险法律关系中，因而具有独特的法律特征：第一，社会保险基金追偿权由社会保险经办机构代为行使。第二，追偿权行使的前提是发生社会保险基金先行支付的行为。第三，追偿权的性质既有求偿权也有代位权。社会保险基金因第三人原因造成的医疗费用或工伤医疗费用先行支付后形成的追偿权是一种代位权，而社会保险基金对于用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生的先行支付受害人工伤保险待遇后，其对于未缴费的用人单位的追偿权是一种求偿权。
二、社会保险基金追偿权的正当性基础
随着生产力的大幅度提高，人类社会面临的风险逐渐从传统的个人侵害转向大规模、大面积的社会风险。为弥补个人（侵权责任）对受害人遭遇社会风险时救济的不足，发展出了传统侵权责任之外社会保险责任以及商业保险责任等“多种损害填补制度”并存。社会保险作为社会保障制度的核心内容，放眼于社会的整体利益。对其正当性的评价，同样应立足于社会整体，即以该制度的设立，能否增进社会保险制度的运行效益，并进而有益于社会整体利益格局。具体而言，设立社会保险基金追偿权，对法律关系各方主体具有以下积极影响：
图片
可见，社会保险基金追偿权的设置，实现了法律关系各方主体的利益在社会整体层面的均衡，社会保险基金正当性基础亦深植于此。
三、我国社会保险基金追偿权的困境
我国《社会保险法》明确规定了社会保险基金追偿权，具体内容如下：
图片3
由上图内容可见，我国社会保险基金追偿权的规定兼顾了劳动者权利保护和社会保险基金安全运行，具有一定进步性。但实际运行中由于追偿权规定过于原则，缺乏适用范围和相关程序的规定，加之相关理论研究较为薄弱，影响了追偿权制度功能的发挥。
从目前我国关于追偿权的立法规定和实际运行的效果看，社保经办机构行使追偿权存在的主要问题有：
首先，行使追偿权的主体地位不清晰，法律责任不明确。如前所述，社会保险基金追偿权主要由社会保险经办机构代为行使，但不论是《社会保险法》还是相关的行政法规，对社会保险机构的法律地位没有规定，目前社保经办机构在人事权和财产权上都无法独立。在行使追偿权方面，主体资格不清，导致责任不清。社保经办机构是否行使追偿权随意性很大，法定职责不清，怠于行使追偿权也没有明确的法律责任。
其次，行使追偿权的法律规定过于原则，相关程序规定不明确。如上图中社会保险基金追偿权的规定，具体实施中缺乏操作细则。例如，对于第41条第1款的规定，如何认定“用人单位不支付”，是凭职工一方的申请还是要与用人单位核实？此外，由于法定程序不够清晰，再加上社保经办机构人手不足、追偿能力有限，在缺乏动力和压力情况下，即使发生社会保险基金先行支付，社会保险经办机构也难以启动追偿权。
最后，因第三人原因造成的工伤由工伤保险基金先行支付及行使追偿权的情形过窄。按照第42条的规定，从文义解释来看，对于第三人原因造成的工伤，工伤保险基金先行支付仅针对“工伤医疗费用”一项，其他工伤保险待遇如伤残津贴、医疗补助金等等均不适用于先行支付的情形。如此规定看似减轻了先行支付造成的社保基金支付的风险和压力，但实际效果并非如此。因为即使规定先行支付仅限于“工伤医疗费”，但只要认定是工伤，工伤职工就有权向工伤保险经办机构主张工伤保险待遇给付。由于是“第三人”侵权，工伤职工还可以向第三人主张民事损害赔偿，这里就涉及到工伤保险待遇请求权和民事侵权损害赔偿请求权竞合的问题，对此问题究竟是采取“双赔”模式还是“补充”模式目前理论界和实务界争论很大。
四、社会保险基金追偿权制度的完善
第一，应明确社会保险经办机构的法律地位，将其定位于具有独立主体资格的事业单位法人。社会保险经办机构在我国新的民法体系中属于公益性的事业单位法人，作为法人最重要的特征是具有独立的财产和独立承担民事责任。社会保险经办机构应独立于行政主体，不能作为行政单位的附属。
第二，应完善先行支付制度。设立先行支付的目的，就是为了解决意外风险发生时，对受害人基于及时医疗救助和必要保障，以保护受害人的生命健康权。如果以不能证明来拖延或者拒绝先行支付，则无疑无法达至制度设立的初衷。因此，当事人向社会保险经办机构申请先行支付医疗费用时，只需告知第三人不支付的情况即可，由社保经办机构根据情况来判断，是否向第三人提起民事诉讼，是否取得民事伤害赔偿法律文书不应成为先行支付的条件。
第三，区分追偿权的法律属性，细化追偿权行使的内容和程序。我国《社会保险法》规定的追偿权分为向第三人追偿和向用人单位追偿，前者属代位权，后者为求偿权。就对第三人的代位求偿权而言，应参照已经较为成熟的商业保险人对第三人代位求偿权行使的相关方式，并根据社会保险的特殊性而进行适当调整，在民事诉讼程序得到实现。就对用人单位的追偿权而言，因用人单位缴纳工伤保险费是一种法定义务，社保经办机构支付工伤保险待遇后可以直接依照法律规定向用人单位行使追偿权，可以按照《社会保险法》第63条规定向人民法院申请扣押、查封、拍卖等，以特殊方式来实现债权。
第四，通过完善追偿权制度以协调工伤保险待遇与民事损害赔偿竞合问题。应扩大追偿权的范围，赋予社会保险经办机构对于第三人侵权导致工伤的情形，当支付工伤保险待遇后对第三人享有追偿权。如果受伤职工已向第三人主张民事损害赔偿，则社会保险基金只支付补差部分；如果第三人不支付而由工伤保险基金按法定标准支付，则社会保险基金获得对第三人的追偿权。追偿的范围以工伤保险基金已支付、第三人侵权应当承担的赔偿范围为限。
民法典编纂的大幕已徐徐拉开，社会保险基金先行支付的立法目的和追偿权的法律构造均应予以明确，同时也必须厘清社会保险经办机构在我国新民法体系中的价值定位，方能解决实践中社保经办机构行使追偿权过程中存在的种种困境，更好的兼顾劳动者权利保障和社会保险基金安全运行。
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