【卓远原创】新型财政支出绩效评价的“基石”：现场调查 ——以某地环卫项目绩效评价为例
作者：李根
财政支出绩效评价工作近些年来在各地都已广泛开展，大多数地区采取了三种评价方式：各主体（如部门、政策制定主体、项目实施主体）、财政部门统筹评价、聘请第三方专业机构进行评价。
前两种评价方式最为普遍，尤其是各区县、乡镇，通常将绩效评价视为“完成任务”，并且考虑到项目体量规模/部门支出规模小、项目相对简单、预算安排不高等现实情况，因此通常安排各主体自行评价，或者聘请当地的会计师事务所通过简单“查账”的方式进行评价。
但无论是从《预算法》及相关政策文件，还是政府提出的高效、精细化管理的要求来看，绩效评价的意义都非同寻常，因此为实现这一目标，需要进行公正、客观、科学、全面的评价。
结合南京卓远在多地对财政支持绩效评价的实际工作，我们认为要将绩效评价真正的在各个环节落实下去，最为基础的工作就是现场调查工作。
现场调查的目的和意义
经过绩效评价组织机构的筛选，确定本年度需要评价的政策/部门/项目之后，无论是何种方式，都离不开现场调查工作。
1、现场调查工作的目的
除了自身（或主管部门）之外，无论是财政部门，还是第三方机构，在评价之初首先需要有全面完整的了解，目的在于全面的理解被评价对象的基本情况以及实施过程，为下一步的实施方案编制、设置评价指标体系、明确后续工作的推进时序和重点等提供依据。
现场调查工作应当包括：了解政策制定的背景、了解项目实施的统筹安排、了解部门职能职责的动态变化、了解被评价对象的关键信息、了解实施运转情况等等。
以部门职能职责为例，由于近年来的“机构改革”，部分部门职责有一些统筹合并，因此部门职能职责可能会产生较大的变化，例如2019年成都市组建了生态环境局，整合了原国土、发改、水务、农委会部分相关职能，而环境保护局不再保留；以某县的“县志办”为例，我们在现场调查的过程中了解到其主要的职责是编制地方的“县志”（类似城市年鉴），但在近几年增加了编制“党史”的职责。“县志”通常是每年中旬编纂印制，所采用的是去年的数据资料；而“党史”则是记录当年发生的重要事项，因此需等到第二年初才能成稿，部分支出必然会延后到下一年。
这些实际情况，并非通过书面资料、自评报告就可以理解清楚的，需要通过访谈，深入到政策制定者、部门以及项目组（公司）内部了解的信息，否则极易产生“理论”与“实践”的不匹配，扭曲了绩效评价的价值。
2、现场调查工作的意义
强调现场调查工作的意义，除了获得真实完整的信息之外，还会直接影响财政支出绩效评价所取得的效果，因此称之为“基石”。
（1）是全过程预算绩效管理链条的重要环节
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确指出，“建立全过程预算绩效管理链条”，应当包括“建立绩效评估机制”、“强化绩效目标管理”、“做好绩效运行监控”、“开展绩效评价和结果应用”。其中每一环节的内在要求，都是需要以全面了解真实完整的信息为基础，才能够建立起完善的评估机制、准确的界定绩效目标管理、与实践相匹配的动态运行监控，以及结果得到印证和应用。
（2）是科学准确的结果保障
绩效评价的目的，是为了找出并改进财政支出过程中存在的问题，进一步提高财政资金的使用效率。绩效评价不能简单的等同于财务审计，仅仅通过书面的资料、核对台账无法完整的反映实施过程中遇到的问题，例如目标管理、进度管理、成本效益等，都是需要通过深入的调研，了解目标设置和动态调整过程、成本控制、创造的经济效益、衍生的社会效益乃至生态环境效益、可持续影响等，这些往往不是纸面资料能够反映的。一方面现场调查可以使各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，将这些有效的关联起来；另一方面现场调查能够了解“服务对象”的满意程度，以全面反映过程中创造的效益和影响，最终实现“结果”的真实准确。
（3）是满足不断发展进步的要求
从《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），到《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），再到《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），我国对全面实施预算绩效管理提出了越来越高的要求：向社会进行信息公开、纳入问责机制（对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责）、激励约束（评价结果与预算安排和政策调整挂钩）等等。
站在各预算实施主体的角度上（例如各部门），对绩效评价也日益重视起来，无论是进行自我评价，还是请第三方开展绩效评价工作，都希望绩效评价的结果尽可能符合实际情况，避免“闭门造车”。
现场调查工作经验总结
现场调查主要是为了收集信息，进行最直观的评价。其中的信息和结果承载于多种载体之上，因此全面的信息收集、完整的反映结果，正是现场调查工作的核心内容。
1、访谈座谈
访谈座谈是最直接，也是效率最高的一种方式。通过与熟悉工作的内部人员进行正式的沟通，有助于短时间内理清被评价对象的全貌。正如上文所述，对部门职能、项目实施进展以及政策制定的背景的描述，并非全部形成了书面材料。值得注意的是，当被评价对象相对复杂时，或者内部工作分工明确时，至少需要分别访谈管理人员、项目实施人员、财务人员，以了解被评价对象的整体情况、具体实施过程以及预算支出的账务情况。
访谈座谈虽然效率最高，但获得的信息存在一定的主观因素。实施主体必然或对一些不利的信息有意或无意识的隐瞒、淡化。例如某公益项目，实施主体可能会重点强调项目所带来的社会效益，认为不具备经济效益，因此不考虑成本收益的因素。其实项目外在的社会效益与内在的成本效益并不冲突，公益性项目也需要考虑财政资金的使用效率，即如何“花最少的钱，办最好的事”。
2、查阅书面资料
访谈座谈的效率最高，但也存在主观性较强、数据不够准确等问题。因此需要查阅实施过程中的书面资料，准确了解项目的收支金额、支付时间、预算调整情况以及从数据中反映的效果。以某地的环卫项目为例，书面资料准确记载了环卫工作涉及的垃圾中转站的数量、街道的数量、各项支出名目等，数据的准确性是绩效评价工作的基础要求。
书面资料包括各类的实施方案、课题研究、经验总结、检查报告、申报材料、项目规划、协议合同、招投标文件等，通过归纳整理，以及对各项制度申报材料的熟悉掌握，可以有的放矢的开展绩效评价工作，确保绩效评价有序推进、重点明确。
其次，部分资料还可以通过当地的统计部门、行业部门进一步了解，确保数据、依据的准确性，例如被评价的事项涉及的具体面积、人口数量、行业规范性或指导性标准，一方面可以客观的判断被评价单位的执行情况，另一方面也可以针对现状给予一些中肯的建议。例如排污、污水处理的项目，可以参照省级制定的《城市排水管理条例》或《城市污水费征收管理办法》，其中对各项审批手续、处罚措施等都有明确的要求，在实施过程中，考察相关部门或单位是否依据这些政策文件进行执行，或考察签订的协议合同是否与现行的政策法规存在冲突之处。
第三，互联网、报刊杂志也是侧面了解同类项目实施的一个有效渠道。历史评价资料、其他地区同类项目的评价报告，可以作为本次评价工作重点参考的重要依据。另外，针对一些创新的项目，理论研究、行业标准、规范性政策尚未出台，可以通过互联网搜寻较为先进地区的实施经验，或者一些前沿性的学术研究，对于被评价对象如何改进自身、如何吸收成功经验提供助力。
3、实地踏勘
实地踏勘，不只是简单的“看看现场”，而是需要根据评价指标体系，现场评价以及验证的过程。所以实地踏勘需要提前做好准备，根据评价的指标体系中涉及的相关问题，进行一一考证，例如确认服务的规模数量、服务质量、资金使用规范性等等。
以某地的环卫项目为例，我们的实地踏勘选择了：
（1）实施主体
我们选择实施主体进行资料的查阅，主要是资金申报和使用情况、生产日志、绩效考核等过程的资料，验证资金使用是否符合规范、是否存在违规或遗漏、生产日志是否符合制度要求、绩效考核是否严格执行。
（2）现场考察
我们抽样选择了道路、公厕、垃圾中转站，考察日常的垃圾清扫路面清洁情况、环卫工人的响应时间、公厕清洁情况、生产日志、垃圾中转站的日常处理及周边影响情况。通过现场考察，能够直观的感受到环卫日常工作的运行情况以及成效，对存在的问题（与自评报告、书面材料有差异的部分）及时指出，被评价单位对于评价结果也能够认同和接受。
4、社会调查
社会调查是站在“被服务对象”的角度，进行的一种补充调研。每一项工作必然有“被服务对象”或“收益对象”，只是这些对象可能会是部分市民（例如市政道路项目、扶贫资金项目），可能是某些部门（例如国土调查、检测中心）。
（1）社会调查的方式选择
社会调查有问卷调查、座谈、面访、电话问询等。从实际应用来看，考虑到现代快节奏的社会，以及大家对个人信息的保密程度要求越来越高，不记名问卷调查是普适性最高同时成本最低的方式。
（2）问卷设计经验
社会调查能够从侧面反映出实施的效果或结果。但由于大部分“被服务对象”从“个体”的角度反映出的信息具有很强的局限性和片面性，例如某市民因此差劲的公厕使用体验会让他否定全部的环卫工作，因此需要一定的样本基数，以及巧妙的问题设置，得到我们需要的“答案”，也就是需要一份科学的问卷调查。
以我们执行的某地环卫项目为例，问卷采集的信息主要分为三类：
基本信息，主要调查受访对象的年龄、职业、学历等；
知晓率问题，主要调查受访对象对环卫各项工作及宣传情况的知晓程度、信息了解渠道；
满意度问题，作为调查的重点，围绕环卫工作的主要项目，调查受访对象对相关工作的满意程度及评价意见及建议。
（3）数据分析与结果展示
相比于简单调查市民的满意度，我们设计了多个问题，结合前期调研对选项仔细斟酌，最终达成了预期的效果。详见下文的展示。
（4）社会调查结果应用
社会调查结果作为评价指标体系中的一项评分，一方面可以综合的反映实施效果的得分情况，并且可以进一步分析出环卫工作的日常管理及“脏乱差”问题的解决是最让市民满意的，而对宜居宜业的影响以及主观的满意度仍是有待改进的地方；另一方面，主观题也收集到了居民对环卫工作的建议，例如33次人提出了希望加强宣传和管理力度，需要环卫局在日后的工作中加强宣传和管理。另有4人明确反映公厕的数量不足、选址不合理，这是需要环卫局与规划相关部门共同协调改进的地方。以下为问卷调查评分结果展示。
作者：李根
财政支出绩效评价工作近些年来在各地都已广泛开展，大多数地区采取了三种评价方式：各主体（如部门、政策制定主体、项目实施主体）、财政部门统筹评价、聘请第三方专业机构进行评价。
前两种评价方式最为普遍，尤其是各区县、乡镇，通常将绩效评价视为“完成任务”，并且考虑到项目体量规模/部门支出规模小、项目相对简单、预算安排不高等现实情况，因此通常安排各主体自行评价，或者聘请当地的会计师事务所通过简单“查账”的方式进行评价。
但无论是从《预算法》及相关政策文件，还是政府提出的高效、精细化管理的要求来看，绩效评价的意义都非同寻常，因此为实现这一目标，需要进行公正、客观、科学、全面的评价。
结合南京卓远在多地对财政支持绩效评价的实际工作，我们认为要将绩效评价真正的在各个环节落实下去，最为基础的工作就是现场调查工作。
现场调查的目的和意义
经过绩效评价组织机构的筛选，确定本年度需要评价的政策/部门/项目之后，无论是何种方式，都离不开现场调查工作。
1、现场调查工作的目的
除了自身（或主管部门）之外，无论是财政部门，还是第三方机构，在评价之初首先需要有全面完整的了解，目的在于全面的理解被评价对象的基本情况以及实施过程，为下一步的实施方案编制、设置评价指标体系、明确后续工作的推进时序和重点等提供依据。
现场调查工作应当包括：了解政策制定的背景、了解项目实施的统筹安排、了解部门职能职责的动态变化、了解被评价对象的关键信息、了解实施运转情况等等。
以部门职能职责为例，由于近年来的“机构改革”，部分部门职责有一些统筹合并，因此部门职能职责可能会产生较大的变化，例如2019年成都市组建了生态环境局，整合了原国土、发改、水务、农委会部分相关职能，而环境保护局不再保留；以某县的“县志办”为例，我们在现场调查的过程中了解到其主要的职责是编制地方的“县志”（类似城市年鉴），但在近几年增加了编制“党史”的职责。“县志”通常是每年中旬编纂印制，所采用的是去年的数据资料；而“党史”则是记录当年发生的重要事项，因此需等到第二年初才能成稿，部分支出必然会延后到下一年。
这些实际情况，并非通过书面资料、自评报告就可以理解清楚的，需要通过访谈，深入到政策制定者、部门以及项目组（公司）内部了解的信息，否则极易产生“理论”与“实践”的不匹配，扭曲了绩效评价的价值。
2、现场调查工作的意义
强调现场调查工作的意义，除了获得真实完整的信息之外，还会直接影响财政支出绩效评价所取得的效果，因此称之为“基石”。
（1）是全过程预算绩效管理链条的重要环节
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）明确指出，“建立全过程预算绩效管理链条”，应当包括“建立绩效评估机制”、“强化绩效目标管理”、“做好绩效运行监控”、“开展绩效评价和结果应用”。其中每一环节的内在要求，都是需要以全面了解真实完整的信息为基础，才能够建立起完善的评估机制、准确的界定绩效目标管理、与实践相匹配的动态运行监控，以及结果得到印证和应用。
（2）是科学准确的结果保障
绩效评价的目的，是为了找出并改进财政支出过程中存在的问题，进一步提高财政资金的使用效率。绩效评价不能简单的等同于财务审计，仅仅通过书面的资料、核对台账无法完整的反映实施过程中遇到的问题，例如目标管理、进度管理、成本效益等，都是需要通过深入的调研，了解目标设置和动态调整过程、成本控制、创造的经济效益、衍生的社会效益乃至生态环境效益、可持续影响等，这些往往不是纸面资料能够反映的。一方面现场调查可以使各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，将这些有效的关联起来；另一方面现场调查能够了解“服务对象”的满意程度，以全面反映过程中创造的效益和影响，最终实现“结果”的真实准确。
（3）是满足不断发展进步的要求
从《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），到《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），再到《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），我国对全面实施预算绩效管理提出了越来越高的要求：向社会进行信息公开、纳入问责机制（对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责）、激励约束（评价结果与预算安排和政策调整挂钩）等等。
站在各预算实施主体的角度上（例如各部门），对绩效评价也日益重视起来，无论是进行自我评价，还是请第三方开展绩效评价工作，都希望绩效评价的结果尽可能符合实际情况，避免“闭门造车”。
现场调查工作经验总结
现场调查主要是为了收集信息，进行最直观的评价。其中的信息和结果承载于多种载体之上，因此全面的信息收集、完整的反映结果，正是现场调查工作的核心内容。
1、访谈座谈
访谈座谈是最直接，也是效率最高的一种方式。通过与熟悉工作的内部人员进行正式的沟通，有助于短时间内理清被评价对象的全貌。正如上文所述，对部门职能、项目实施进展以及政策制定的背景的描述，并非全部形成了书面材料。值得注意的是，当被评价对象相对复杂时，或者内部工作分工明确时，至少需要分别访谈管理人员、项目实施人员、财务人员，以了解被评价对象的整体情况、具体实施过程以及预算支出的账务情况。
访谈座谈虽然效率最高，但获得的信息存在一定的主观因素。实施主体必然或对一些不利的信息有意或无意识的隐瞒、淡化。例如某公益项目，实施主体可能会重点强调项目所带来的社会效益，认为不具备经济效益，因此不考虑成本收益的因素。其实项目外在的社会效益与内在的成本效益并不冲突，公益性项目也需要考虑财政资金的使用效率，即如何“花最少的钱，办最好的事”。
2、查阅书面资料
访谈座谈的效率最高，但也存在主观性较强、数据不够准确等问题。因此需要查阅实施过程中的书面资料，准确了解项目的收支金额、支付时间、预算调整情况以及从数据中反映的效果。以某地的环卫项目为例，书面资料准确记载了环卫工作涉及的垃圾中转站的数量、街道的数量、各项支出名目等，数据的准确性是绩效评价工作的基础要求。
书面资料包括各类的实施方案、课题研究、经验总结、检查报告、申报材料、项目规划、协议合同、招投标文件等，通过归纳整理，以及对各项制度申报材料的熟悉掌握，可以有的放矢的开展绩效评价工作，确保绩效评价有序推进、重点明确。
其次，部分资料还可以通过当地的统计部门、行业部门进一步了解，确保数据、依据的准确性，例如被评价的事项涉及的具体面积、人口数量、行业规范性或指导性标准，一方面可以客观的判断被评价单位的执行情况，另一方面也可以针对现状给予一些中肯的建议。例如排污、污水处理的项目，可以参照省级制定的《城市排水管理条例》或《城市污水费征收管理办法》，其中对各项审批手续、处罚措施等都有明确的要求，在实施过程中，考察相关部门或单位是否依据这些政策文件进行执行，或考察签订的协议合同是否与现行的政策法规存在冲突之处。
第三，互联网、报刊杂志也是侧面了解同类项目实施的一个有效渠道。历史评价资料、其他地区同类项目的评价报告，可以作为本次评价工作重点参考的重要依据。另外，针对一些创新的项目，理论研究、行业标准、规范性政策尚未出台，可以通过互联网搜寻较为先进地区的实施经验，或者一些前沿性的学术研究，对于被评价对象如何改进自身、如何吸收成功经验提供助力。
3、实地踏勘
实地踏勘，不只是简单的“看看现场”，而是需要根据评价指标体系，现场评价以及验证的过程。所以实地踏勘需要提前做好准备，根据评价的指标体系中涉及的相关问题，进行一一考证，例如确认服务的规模数量、服务质量、资金使用规范性等等。
以某地的环卫项目为例，我们的实地踏勘选择了：
（1）实施主体
我们选择实施主体进行资料的查阅，主要是资金申报和使用情况、生产日志、绩效考核等过程的资料，验证资金使用是否符合规范、是否存在违规或遗漏、生产日志是否符合制度要求、绩效考核是否严格执行。
（2）现场考察
我们抽样选择了道路、公厕、垃圾中转站，考察日常的垃圾清扫路面清洁情况、环卫工人的响应时间、公厕清洁情况、生产日志、垃圾中转站的日常处理及周边影响情况。通过现场考察，能够直观的感受到环卫日常工作的运行情况以及成效，对存在的问题（与自评报告、书面材料有差异的部分）及时指出，被评价单位对于评价结果也能够认同和接受。
4、社会调查
社会调查是站在“被服务对象”的角度，进行的一种补充调研。每一项工作必然有“被服务对象”或“收益对象”，只是这些对象可能会是部分市民（例如市政道路项目、扶贫资金项目），可能是某些部门（例如国土调查、检测中心）。
（1）社会调查的方式选择
社会调查有问卷调查、座谈、面访、电话问询等。从实际应用来看，考虑到现代快节奏的社会，以及大家对个人信息的保密程度要求越来越高，不记名问卷调查是普适性最高同时成本最低的方式。
（2）问卷设计经验
社会调查能够从侧面反映出实施的效果或结果。但由于大部分“被服务对象”从“个体”的角度反映出的信息具有很强的局限性和片面性，例如某市民因此差劲的公厕使用体验会让他否定全部的环卫工作，因此需要一定的样本基数，以及巧妙的问题设置，得到我们需要的“答案”，也就是需要一份科学的问卷调查。
以我们执行的某地环卫项目为例，问卷采集的信息主要分为三类：
基本信息，主要调查受访对象的年龄、职业、学历等；
知晓率问题，主要调查受访对象对环卫各项工作及宣传情况的知晓程度、信息了解渠道；
满意度问题，作为调查的重点，围绕环卫工作的主要项目，调查受访对象对相关工作的满意程度及评价意见及建议。
（3）数据分析与结果展示
相比于简单调查市民的满意度，我们设计了多个问题，结合前期调研对选项仔细斟酌，最终达成了预期的效果。详见下文的展示。
（4）社会调查结果应用
社会调查结果作为评价指标体系中的一项评分，一方面可以综合的反映实施效果的得分情况，并且可以进一步分析出环卫工作的日常管理及“脏乱差”问题的解决是最让市民满意的，而对宜居宜业的影响以及主观的满意度仍是有待改进的地方；另一方面，主观题也收集到了居民对环卫工作的建议，例如33次人提出了希望加强宣传和管理力度，需要环卫局在日后的工作中加强宣传和管理。另有4人明确反映公厕的数量不足、选址不合理，这是需要环卫局与规划相关部门共同协调改进的地方。以下为问卷调查评分结果展示。
上班第三天……贺麟均一直奔跑 我一直在陪跑 也行 就当燃烧卡路里好了 普校新来的小朋友很灵光 开心
明天要和小陈吃饭 好烦 不想和她吃饭
我在情绪低落的时候很想一个人躲起来
不和朋友倾诉 也不想和朋友联系
更不想应付这样点点头的莫名其妙的饭局
[泪]毛大哥说 也就是人生中一件很小的事情
可是我觉得比什么都大 比结婚大
顺便吐槽一下医生怎么写字都看不懂的 就不能一笔一划写给我吗
明天要和小陈吃饭 好烦 不想和她吃饭
我在情绪低落的时候很想一个人躲起来
不和朋友倾诉 也不想和朋友联系
更不想应付这样点点头的莫名其妙的饭局
[泪]毛大哥说 也就是人生中一件很小的事情
可是我觉得比什么都大 比结婚大
顺便吐槽一下医生怎么写字都看不懂的 就不能一笔一划写给我吗
看到这几张照片 突然觉得
选择 也是需要放弃很多东西 看透很多东西的
她不贪心 很清楚自己最想要的是什么
当一个人只求一样东西的时候 上天还是会满足她的
她都如此
可多少普女还在贪心地梦想能被又有颜又有钱的眼瞎高富帅爱上
生活不是梦境 不是电视剧
生活前面的定语往往是现实二字
早点想通看透的女孩儿 自然会过得好些
选择 也是需要放弃很多东西 看透很多东西的
她不贪心 很清楚自己最想要的是什么
当一个人只求一样东西的时候 上天还是会满足她的
她都如此
可多少普女还在贪心地梦想能被又有颜又有钱的眼瞎高富帅爱上
生活不是梦境 不是电视剧
生活前面的定语往往是现实二字
早点想通看透的女孩儿 自然会过得好些
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