【卓远原创】财政支出绩效评价的落脚点：绩效评价结果的应用
新时代财政支出绩效评价要求“花钱必问效、无效必问责”，强调绩效评价结果应用在预算绩效管理闭环系统的重要作用。绩效评价结果的有效应用，不仅可以为财政支出效果评定、预算调整提供充分依据、提高财政资金的使用效益，更重要的意义在于逐步树立及增强部门的预算绩效管理理念和责任意识、优化财政支出结构、规范支出管理过程、完善预算绩效管理制度，从而提升财政科学化、精细化的管理水平，增强公共财政的公信力。因此，在“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”下，建立健全绩效评价结果应用机制即成为新时代预算绩效管理工作的重中之重，各方需予以充分重视。在此前提下，本文基于对中央及地方相关政策的理解，结合实操情况，从绩效评价结果与下年度预算安排挂钩、建立反馈及整改机制、信息公开以及绩效问责等四个方面展开论述，尝试构建绩效评价结果应用机制的完整体系及逻辑框架。
01
评价结果与预算安排的结合机制
财政支出绩效评价的目的之一即在于提高财政资金使用的效益、科学配置财政资金，因此将绩效评价结果与下年度预算安排挂钩成为财政部门预算绩效管理的首要抓手。具体来说，以上海为例，在其最新发布的《关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》（沪委发〔2019〕12号）文件中，以管理对象为基础，提出“三个挂钩”机制，即将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。
1、综合评分定级
绩效评价工作结束后，根据各财政支出绩效评价的分值，对各支出项目进行综合评分定级，不同级别采用不同的处理方式。如评定等级为“优”的，对该项目在下一年编制预算或安排资金时，可予以优先保障；评定等级为“良”的，可考虑维持原预算规模；评定等级为“合格”的，可适当压缩原有预算规模；而评定等级为“不合格”的，可采取“不予安排预算”等措施。当然，为进一步保证绩效评价结果的科学性、公正性，原则上在应用绩效评价结果前，应组织专家对绩效评价报告进行评审。
2、分类管理
在将评价结果与预算安排结合过程中，“分类管理”的必要性主要体现在不同财政支出事项存续期限不同和评价结果应用存在滞后性两个方面。以存续期限划分，财政支出事项可简单分为一次性支出、延续性支出和经常性支出，因对当年财政支出情况进行的绩效评价一般在下一年度开展，而下一年度的预算安排在当年已完成，如此即导致当年财政支出绩效评价结果有可能要到下下年度才能真正得以应用，此种滞后性对于经常性支出事项来说影响比较小；但对于延续性支出事项来说，隔一年再应用绩效评价结果时，有可能届时的政策环境、决策依据等情况已发生重大变更，导致当时做出的绩效评价结果不再具备适用基础；而对于一次性支出事项来说，当年的财政支出绩效评价结果应用就更加有限了。
因此，对于延续性及一次性财政支出事项来说，更应注重加强项目前期论证和综合分析，做好事前绩效目标评估和事中绩效监控工作，在项目执行中即时整改、即时调整预算安排；或者考虑事前安排预算时，即提前预留一部分资金，待绩效评价结果出来后，再酌情安排预留资金的支付。
3、奖惩结合
当前预算绩效管理强调绩效评价结果与预算安排相结合，除考虑对绩效评价结果不理想的支出事项进行处罚外，还应多从奖优的角度发挥绩效评价结果的正向激励作用，实操中一些地方对预算绩效管理工作开展优良、财政支出效益显著的项目不但在资金需求上的优先性无法保障，反而在下一年度安排预算时缩减预算规模，这样即无法充分调动部门内部绩效控制的积极性，也无法提升部门整体的绩效管理能力。
02
评价结果反馈与整改机制
实际上，评价结果的反馈及整改机制应是贯穿于事前绩效目标评审（事前评估）、事中跟踪监控及事后绩效评价等绩效管理工作全过程的，任一阶段出具的评价报告、评审意见、跟踪报告等所反映的问题及指出的改进建议都应纳入被评价主体进行整改的范围之内。
1、评价结果反馈及异议处理
绩效评价工作结束后，绩效评价工作小组应听取各方意见，将绩效评价报告反映的问题进行归纳、整理，及时反馈给被评价主体。结果反馈的具体形式，以上海为例，其要求评价组织方需在30个工作日内以《财政项目支出绩效评价结果反馈》这一书面形式反馈给被评价方。
当然，被评价方如对结果有异议且有充足理由或能提供明确证据的，评价方也应给予其一定期限内申请复审的权利，以保证评价结果的公平公正性。
2、问题整改及整改情况报告
对评价结果无异议后，被评价方应严格针对各项问题及整改建议制定明确、细化的整改措施，并逐一予以落实。而且评价方的整改要求应明确被评价方需在一定期限内将落实整改情况以整改报告书或其他书面形式反馈给评价方，必要时，评价方需就被评价主体的整改落实情况组织进行再评价。
值得一提的是，实操中很多地方在组织绩效评价结果应用时，工作开展仅停留在问题反馈及下发书面整改要求层面，而未进一步跟踪整改落实情况，导致很多评价建议只能落在书面上，无法切实得到应用，这也导致同一评价对象在相同问题上被反复扣分，这样财政支出绩效评价也就失去了其在“改进绩效管理”方面应有的价值和意义。
03
评价结果信息公开机制
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督”。推进绩效评价结果公开制度建设，不仅有利于实现预算实施效果接受全社会监督的良好局面，也是建设“阳光政府”、“透明财政”的基本要求。
绩效评价结果需公开的信息范围目前并无统一规定，主要散见于一些地方政策的规定之中，如某地方以附表的形式固化评价结果需公开的信息范围，涉及项目名称、预算金额、主管部门、评价分值、评价等级、主要绩效、主要问题、整改建议、整改情况、评价机构等方面。
绩效评价结果需公开的主体范围应涵盖财政系统内部、同级人民政府和同级人大、预算部门（单位）内部、社会公众等，具体而言，实现财政系统内部信息共享，有利于优化财政支出管理、完善资金安排计划；将绩效评价结果上报同级人民政府和同级人大，可作为行政追责的重要依据；绩效评价结果在预算部门内部的共享，是改进项目执行及财政资金使用效益的基础及前提；而接受更广范围的公众监督，则是满足公众对财政资金使用情况知情权、监督权的必然要求。
另外，为尽可能扩大绩效评价结果公开范围，应为公众获知财政支出情况、反馈问题及建议等构建公开平台，并尽可能实现财政支出绩效评价信息与税务、审计等相关部门信息的联通共享。
04
绩效问责机制
与上文提及的几种绩效评价结果应用形式相比，绩效问责无论在效果上还是在力度上都更加贴合财政支出绩效评价工作开展的初衷。综合北京、上海、浙江、河北、南京、合肥等省、市地方性政策来看，在绩效问责的依据、情形及方式等方面均有所细化。
1、绩效问责的依据
除法律法规和相关规范性政策外，绩效问责的依据主要是财政部门审核绩效目标、事前绩效评估、绩效跟踪监控、绩效评价的结果，覆盖预算绩效管理全过程。在各阶段财政部门分别针对绩效目标审核情况和事前绩效评估结果、绩效跟踪监控过程中发现的预算执行绩效与预定目标的偏离程度、绩效评价和再评价结果等作出问责决定。
2、绩效问责的情形
综合地方政策及实操情况，在预算绩效管理工作中出现以下情形的，可能实行绩效问责：
（1）绩效管理方面：如不按规定编报绩效目标的；由于预算绩效内容编制问题造成预算决策失误的；事前绩效评估结果较差的；预算执行中，绩效未按预定目标同步实现或发生偏离的；项目结束后，绩效达不到预定目标的；绩效评价结果较差等。
（2）组织工作方面：如不按规定履行相关预算绩效管理职责、干扰、阻碍预算绩效管理工作、绩效评价工作组织不得力的；在预算绩效管理工作中弄虚作假等。
（3）资金管理方面：如在财政资金管理使用过程中，违反《财政违法行为处罚处分条例》或相关法律、法规、规章规定的。
3、绩效问责的方式
以实际情况看，绩效问责的对象可能涉及主管部门、预算部门（单位）、下级人民政府以及各自相关责任人员。
当然，对于已经主动采取措施，及时整改，有效避免损失或挽回影响，或者配合积极的责任主体，可在实际责任认定中从轻问责。
新时代财政支出绩效评价要求“花钱必问效、无效必问责”，强调绩效评价结果应用在预算绩效管理闭环系统的重要作用。绩效评价结果的有效应用，不仅可以为财政支出效果评定、预算调整提供充分依据、提高财政资金的使用效益，更重要的意义在于逐步树立及增强部门的预算绩效管理理念和责任意识、优化财政支出结构、规范支出管理过程、完善预算绩效管理制度，从而提升财政科学化、精细化的管理水平，增强公共财政的公信力。因此，在“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”下，建立健全绩效评价结果应用机制即成为新时代预算绩效管理工作的重中之重，各方需予以充分重视。在此前提下，本文基于对中央及地方相关政策的理解，结合实操情况，从绩效评价结果与下年度预算安排挂钩、建立反馈及整改机制、信息公开以及绩效问责等四个方面展开论述，尝试构建绩效评价结果应用机制的完整体系及逻辑框架。
01
评价结果与预算安排的结合机制
财政支出绩效评价的目的之一即在于提高财政资金使用的效益、科学配置财政资金，因此将绩效评价结果与下年度预算安排挂钩成为财政部门预算绩效管理的首要抓手。具体来说，以上海为例，在其最新发布的《关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》（沪委发〔2019〕12号）文件中，以管理对象为基础，提出“三个挂钩”机制，即将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。
1、综合评分定级
绩效评价工作结束后，根据各财政支出绩效评价的分值，对各支出项目进行综合评分定级，不同级别采用不同的处理方式。如评定等级为“优”的，对该项目在下一年编制预算或安排资金时，可予以优先保障；评定等级为“良”的，可考虑维持原预算规模；评定等级为“合格”的，可适当压缩原有预算规模；而评定等级为“不合格”的，可采取“不予安排预算”等措施。当然，为进一步保证绩效评价结果的科学性、公正性，原则上在应用绩效评价结果前，应组织专家对绩效评价报告进行评审。
2、分类管理
在将评价结果与预算安排结合过程中，“分类管理”的必要性主要体现在不同财政支出事项存续期限不同和评价结果应用存在滞后性两个方面。以存续期限划分，财政支出事项可简单分为一次性支出、延续性支出和经常性支出，因对当年财政支出情况进行的绩效评价一般在下一年度开展，而下一年度的预算安排在当年已完成，如此即导致当年财政支出绩效评价结果有可能要到下下年度才能真正得以应用，此种滞后性对于经常性支出事项来说影响比较小；但对于延续性支出事项来说，隔一年再应用绩效评价结果时，有可能届时的政策环境、决策依据等情况已发生重大变更，导致当时做出的绩效评价结果不再具备适用基础；而对于一次性支出事项来说，当年的财政支出绩效评价结果应用就更加有限了。
因此，对于延续性及一次性财政支出事项来说，更应注重加强项目前期论证和综合分析，做好事前绩效目标评估和事中绩效监控工作，在项目执行中即时整改、即时调整预算安排；或者考虑事前安排预算时，即提前预留一部分资金，待绩效评价结果出来后，再酌情安排预留资金的支付。
3、奖惩结合
当前预算绩效管理强调绩效评价结果与预算安排相结合，除考虑对绩效评价结果不理想的支出事项进行处罚外，还应多从奖优的角度发挥绩效评价结果的正向激励作用，实操中一些地方对预算绩效管理工作开展优良、财政支出效益显著的项目不但在资金需求上的优先性无法保障，反而在下一年度安排预算时缩减预算规模，这样即无法充分调动部门内部绩效控制的积极性，也无法提升部门整体的绩效管理能力。
02
评价结果反馈与整改机制
实际上，评价结果的反馈及整改机制应是贯穿于事前绩效目标评审（事前评估）、事中跟踪监控及事后绩效评价等绩效管理工作全过程的，任一阶段出具的评价报告、评审意见、跟踪报告等所反映的问题及指出的改进建议都应纳入被评价主体进行整改的范围之内。
1、评价结果反馈及异议处理
绩效评价工作结束后，绩效评价工作小组应听取各方意见，将绩效评价报告反映的问题进行归纳、整理，及时反馈给被评价主体。结果反馈的具体形式，以上海为例，其要求评价组织方需在30个工作日内以《财政项目支出绩效评价结果反馈》这一书面形式反馈给被评价方。
当然，被评价方如对结果有异议且有充足理由或能提供明确证据的，评价方也应给予其一定期限内申请复审的权利，以保证评价结果的公平公正性。
2、问题整改及整改情况报告
对评价结果无异议后，被评价方应严格针对各项问题及整改建议制定明确、细化的整改措施，并逐一予以落实。而且评价方的整改要求应明确被评价方需在一定期限内将落实整改情况以整改报告书或其他书面形式反馈给评价方，必要时，评价方需就被评价主体的整改落实情况组织进行再评价。
值得一提的是，实操中很多地方在组织绩效评价结果应用时，工作开展仅停留在问题反馈及下发书面整改要求层面，而未进一步跟踪整改落实情况，导致很多评价建议只能落在书面上，无法切实得到应用，这也导致同一评价对象在相同问题上被反复扣分，这样财政支出绩效评价也就失去了其在“改进绩效管理”方面应有的价值和意义。
03
评价结果信息公开机制
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，“各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督”。推进绩效评价结果公开制度建设，不仅有利于实现预算实施效果接受全社会监督的良好局面，也是建设“阳光政府”、“透明财政”的基本要求。
绩效评价结果需公开的信息范围目前并无统一规定，主要散见于一些地方政策的规定之中，如某地方以附表的形式固化评价结果需公开的信息范围，涉及项目名称、预算金额、主管部门、评价分值、评价等级、主要绩效、主要问题、整改建议、整改情况、评价机构等方面。
绩效评价结果需公开的主体范围应涵盖财政系统内部、同级人民政府和同级人大、预算部门（单位）内部、社会公众等，具体而言，实现财政系统内部信息共享，有利于优化财政支出管理、完善资金安排计划；将绩效评价结果上报同级人民政府和同级人大，可作为行政追责的重要依据；绩效评价结果在预算部门内部的共享，是改进项目执行及财政资金使用效益的基础及前提；而接受更广范围的公众监督，则是满足公众对财政资金使用情况知情权、监督权的必然要求。
另外，为尽可能扩大绩效评价结果公开范围，应为公众获知财政支出情况、反馈问题及建议等构建公开平台，并尽可能实现财政支出绩效评价信息与税务、审计等相关部门信息的联通共享。
04
绩效问责机制
与上文提及的几种绩效评价结果应用形式相比，绩效问责无论在效果上还是在力度上都更加贴合财政支出绩效评价工作开展的初衷。综合北京、上海、浙江、河北、南京、合肥等省、市地方性政策来看，在绩效问责的依据、情形及方式等方面均有所细化。
1、绩效问责的依据
除法律法规和相关规范性政策外，绩效问责的依据主要是财政部门审核绩效目标、事前绩效评估、绩效跟踪监控、绩效评价的结果，覆盖预算绩效管理全过程。在各阶段财政部门分别针对绩效目标审核情况和事前绩效评估结果、绩效跟踪监控过程中发现的预算执行绩效与预定目标的偏离程度、绩效评价和再评价结果等作出问责决定。
2、绩效问责的情形
综合地方政策及实操情况，在预算绩效管理工作中出现以下情形的，可能实行绩效问责：
（1）绩效管理方面：如不按规定编报绩效目标的；由于预算绩效内容编制问题造成预算决策失误的；事前绩效评估结果较差的；预算执行中，绩效未按预定目标同步实现或发生偏离的；项目结束后，绩效达不到预定目标的；绩效评价结果较差等。
（2）组织工作方面：如不按规定履行相关预算绩效管理职责、干扰、阻碍预算绩效管理工作、绩效评价工作组织不得力的；在预算绩效管理工作中弄虚作假等。
（3）资金管理方面：如在财政资金管理使用过程中，违反《财政违法行为处罚处分条例》或相关法律、法规、规章规定的。
3、绩效问责的方式
以实际情况看，绩效问责的对象可能涉及主管部门、预算部门（单位）、下级人民政府以及各自相关责任人员。
当然，对于已经主动采取措施，及时整改，有效避免损失或挽回影响，或者配合积极的责任主体，可在实际责任认定中从轻问责。
#蔡徐坤新歌回应争议# 《蒙着眼》是一首特别了不起的作品。不仅是为蔡徐坤自己鸣不平，由己及人，他书写的也是一种现象，存在于网络现实方方面面，“被不公平对待”的也许是你我，“蒙着眼”的可能也是你我，值得反思。
“哪有感同身受的道理”，他很明白，不被理解或许也是常态，但是，存在真的即合理吗？每个人都在这么做，就代表这是对的吗？就活该承受着不允许被提出吗？不是的。
我喜欢并感谢蔡徐坤的勇敢，让我看到一个有血有肉的年轻人。
希望我们每个人都能摘下蒙在眼前的黑纱，了解真相后再做评判。不要成为“施暴者”，或许哪天你也是“受害者”。
#蔡徐坤新歌#
“哪有感同身受的道理”，他很明白，不被理解或许也是常态，但是，存在真的即合理吗？每个人都在这么做，就代表这是对的吗？就活该承受着不允许被提出吗？不是的。
我喜欢并感谢蔡徐坤的勇敢，让我看到一个有血有肉的年轻人。
希望我们每个人都能摘下蒙在眼前的黑纱，了解真相后再做评判。不要成为“施暴者”，或许哪天你也是“受害者”。
#蔡徐坤新歌#
#契诃夫
“萨哈林岛，俄罗斯最大的岛，南北长980多公里，有二个希腊或者一个半丹麦那么大，它的形状活像一条鲟鱼，鱼头朝北，一头扎进鄂霍次克海，鱼尾在南，隔着宗谷海峡与北海道相对。”
由《萨哈林游记》写《萨哈林的上海》，写完有些空虚，连带对契诃夫有点不以为然——就其人文实践而言，这是一个祛魅的过程。
当然，契诃夫的小说非常可怕，字里行间其对人性和人生不动声色、自然而然的洞察让人如梦初醒、心悦诚服、感同身受，以至于有时会如坐针毡、无地自容。当然，这种压力主要是针对作家的。在西区咳嗽派心理学家看来，读者大可把契诃夫的小说当作权威的“认知心理学”之文学解读去看，用来了解诸如初恋、热恋、失恋和苦恋之类的人生重大问题。
要说遗憾，契诃夫也许是伟大作家中最“少年老成”的，什么都好，只是少了些“童话色彩”。
说来也巧，今年看到好几位老师谈契诃夫的《带狗的女人》，正好得以按不同角度重温这个名篇，按图索骥，还看到了美国文坛新秀Gary Shteyngart对这个故事的评价。
Gary Shteyngart出生在列宁格勒，七岁移民美国。按他的说法，俄罗斯的阅读传统是，孩子九到十岁开始读契诃夫，随后才读托尔斯泰和陀思妥耶夫斯基。显见他们以契诃夫作为入门；从篇幅、题材、情节、文字、风格以及价值观等多方面考量，这是合适的。拿学画来说，读契诃夫好比学素描，打好这个基础，万变不离其中，以后尽可去开挂。
拿Gary Shteyngart自己来说，虽然在纽约皇后区呆了七年才褪去英语发音中的俄国调性，要了解故国的过去——有记忆和记录的人类苦难的重要组成部分——他还必须去读俄文经典。所以，他自然会对契诃夫情有独钟，因为契诃夫的时代绝非雷德蒙·钱德勒、约翰·厄普代克亦或菲利普·罗斯的时代，读契诃夫可以从解剖学意义上了解人性的全貌，无需拘泥于幻灭、空虚、成瘾性等侧面的特写效果。
所以他对《带狗的女人》的结尾推崇备至，认为契诃夫在人际关系的沙盘推演结局上提供了至关重要的第三种选择（如图），即在分分合合之外，还存在“cliff-hanger”的可能性。没错，这是一种希区柯克式的张力格局，所谓彼此煎熬。
对了，《带狗的女人》的背景为什么要选择在一个海港城市呢？
“萨哈林岛，俄罗斯最大的岛，南北长980多公里，有二个希腊或者一个半丹麦那么大，它的形状活像一条鲟鱼，鱼头朝北，一头扎进鄂霍次克海，鱼尾在南，隔着宗谷海峡与北海道相对。”
由《萨哈林游记》写《萨哈林的上海》，写完有些空虚，连带对契诃夫有点不以为然——就其人文实践而言，这是一个祛魅的过程。
当然，契诃夫的小说非常可怕，字里行间其对人性和人生不动声色、自然而然的洞察让人如梦初醒、心悦诚服、感同身受，以至于有时会如坐针毡、无地自容。当然，这种压力主要是针对作家的。在西区咳嗽派心理学家看来，读者大可把契诃夫的小说当作权威的“认知心理学”之文学解读去看，用来了解诸如初恋、热恋、失恋和苦恋之类的人生重大问题。
要说遗憾，契诃夫也许是伟大作家中最“少年老成”的，什么都好，只是少了些“童话色彩”。
说来也巧，今年看到好几位老师谈契诃夫的《带狗的女人》，正好得以按不同角度重温这个名篇，按图索骥，还看到了美国文坛新秀Gary Shteyngart对这个故事的评价。
Gary Shteyngart出生在列宁格勒，七岁移民美国。按他的说法，俄罗斯的阅读传统是，孩子九到十岁开始读契诃夫，随后才读托尔斯泰和陀思妥耶夫斯基。显见他们以契诃夫作为入门；从篇幅、题材、情节、文字、风格以及价值观等多方面考量，这是合适的。拿学画来说，读契诃夫好比学素描，打好这个基础，万变不离其中，以后尽可去开挂。
拿Gary Shteyngart自己来说，虽然在纽约皇后区呆了七年才褪去英语发音中的俄国调性，要了解故国的过去——有记忆和记录的人类苦难的重要组成部分——他还必须去读俄文经典。所以，他自然会对契诃夫情有独钟，因为契诃夫的时代绝非雷德蒙·钱德勒、约翰·厄普代克亦或菲利普·罗斯的时代，读契诃夫可以从解剖学意义上了解人性的全貌，无需拘泥于幻灭、空虚、成瘾性等侧面的特写效果。
所以他对《带狗的女人》的结尾推崇备至，认为契诃夫在人际关系的沙盘推演结局上提供了至关重要的第三种选择（如图），即在分分合合之外，还存在“cliff-hanger”的可能性。没错，这是一种希区柯克式的张力格局，所谓彼此煎熬。
对了，《带狗的女人》的背景为什么要选择在一个海港城市呢？
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