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中建政研智库| 如何做好大型 城市更新项目投资策划
城市更新是一个城市或区域的城镇化进入到后期阶段时的一种城市开发建设发展模式。我们国家在“十四五”规划中明确提出实施城市更新行动，意味着我们国家重点城镇化发展区域已经进入了城镇化发展的后期阶段，城市发展的重心从规模扩张转为解决结构性和功能性的矛盾。
城市更新行动对参与其中的投资企业的能力提出了新的要求：在一定程度上协助政府完成资源整合能力，统筹开展城市规划、基础设施和公共服务设施建设、房地产开发运营、产业导入等工作。门槛更高了，竞争更激烈了。投资人想在新的这种竞争态势中获得主动，必须转变思路，紧紧把握资源统筹、能力整合的这一个主线，深刻认识当前城市更新工作中的若干特点，调整投资策略。
一、城市更新和“防止大拆大建”的内在联系
很多人对“城市更新”概念的第一个反应是 “防止大拆大建”（《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》）。“防止大拆大建”和“城市更新”具有怎样的内在联系呢？
住建部关于城市更新的政策指出：“实施城市更新行动……以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主”，鼓励发挥现有设施的效益，在此基础上升级城市功能。那么对于城市更新片区中现有的旧厂区、旧城区、旧村庄，什么情况下应该拆除，而又不算是“大拆大建”呢？我们认为应该从两个层面去分析。第一个层面是社会层面，即考察该设施在存续城市记忆，发挥社会功能方面是否具有保留价值。第二个层面是财务经济层面，即保留、改造和拆建，哪种方式能够获得更高的经济效益。决策者应综合分析两个层面的因素确定开发方式。
以往，社会投资人主导的开发项目往往着重考虑经济层面因素而忽视社会层面影响，造成了“过度房地产化”和“房地产金融化”。住建部文件则是指导地方政府在开展城市更新工作时，重视社会层面影响，注重综合评估，强化社会因素在评估体系中的比重，确定开发模式和开发方案。而具体的“留改拆”的比例和开发强度，应由地方政府根据项目区域的现状和目标、两个层面综合分析的结果确定。
二、城市更新和片区综合开发的区别
城市更新概念成为热点后，一些参与过片区开发项目实施的朋友经常问起：城市更新项目和传统片区综合开发项目有什么区别？首先，我们要强调一个区别。“城市更新”是从城市开发的目标和客体特征角度去定义，而“片区综合开发”是从项目的组织形式去定义。二者并非是同一个层面的概念。
传统的片区综合开发项目是城镇规模扩张的产物，主要目标是城市新区的开发建设（也有一部分是旧城区的再开发）；而城市更新工作主要目标是城市建成区的提升。在项目内容上，城市新区需要新建各类基础设施和公共服务设施配套，以“新建”为主（一些片区开发项目也引入了城市运营、产业导入等任务）；城市更新片区以补足公共服务短板，加强城市活力为主要内容，以“改建”为主，城市经营和管理也占据了重要的分量。
在城市更新项目策划时，一些城市更新单元面积广大，更新内容多样，适合以“片区综合开发”模式进行项目组织。这样的项目，可称为“片区级城市更新项目”。在研究这类项目时，要把项目包含的各项子工作的功能属性和具体实施路径设计清楚。
三、投资者眼里，城市更新分为哪几类
在投资策划过程工作中，我们为了抓住项目的本质，常会采用两分法，把城市更新包含的各类子项目分为两类：经营性项目和非经营性项目（公益性项目）。经营性项目指的是通过开发获得的收益能够覆盖投资成本的项目（这里的收益是广义概念，包括市场化经营收益和土地出让金、税收等财政收益）。非经营性项目（公益项目）指以公共产品为主要产出，具有积极社会效益（例如生产生活环境改善、社会满意度提高、生态效益、节能减排等）的项目。这一类项目经济收益较少，不能够覆盖前期投入。
第一类项目，我们称之为“财务自平衡”项目，可以通过设计合理的投资模式，实现项目的自持经营和利益的分配。
第二类项目中，缺乏将社会效益转化为财务收益的路径，社会投资人无法从中获得足够的回报，也就决定了，无论它的项目模式是怎样的，最终必须要由财政资金作为最终的支付来源。
在片区级项目中，两类项目是混杂在一起而又相对独立的。社会投资人主要追求第一类项目，并愿意在收益允许的前提下负担第二类项目的投资。但城市更新投资市场中，第二类项目的规模更大，但地方财政能够覆盖的比例有限。因此，在投资策划工作中明确项目的性质有助于统筹策划、综合评估。而在项目实施阶段，不同类别的项目需要分类管理，独立核算。
四、地方政府眼里，什么样的社会投资人最受到欢迎
全国各地的城市更新工作中，“引入社会资本”都是一项重要的工作内容，而各类社会资本也在摩拳擦掌准备投入这一领域。什么样的社会投资人比较获得政府欢迎呢？我们分析有三个特征。第一个特征：具有多元化业务板块；第二个特征：具有稳健的经营业绩；第三个特征：具有低成本的资金来源。
一、多元化业务板块。城市更新工作中，政府方需要社会投资人提供的能力大致可分为三类：一是投资管理能力，二是建设施工能力，三是策划和经营能力。在目前的投资市场上，不乏分别具备这三项能力的社会投资人，但同时拥有这三类业务板块，能够完全依靠自身能力和业务经验满足城市更新各类业态建设运营要求的社会投资人仍然是稀缺的，也是最受到地方政府欢迎的。大部分社会投资人需要整合各类专业机构共同完成项目的建设运营任务。资源整合方案在前期投资策划阶段就应该着手研究，为各类专业性企业的进入预留条件，这是作为实施主体的地方平台和社会投资人都应当重视的工作。
二、稳健的经营业绩。城市更新项目不同于短平快的房地产开发项目，它开发周期长，社会影响大，与民生福祉息息相关。以往一些过度房地产化的城市更新项目由于经济形势和政策变化、企业资金链断裂等原因烂尾，带来了长久深刻的社会问题。因此，新一轮城市更新工作中，政府方特别注重社会投资人是否具有长期稳定的经营业绩，在大规模城市更新项目中，优先选择央企和地方国企以及财务状况良好的大型民营资本。
三、低成本的资金来源。城市更新项目投资规模大，项目周期长，资金成本在项目总成本中的占比较高。政府方希望社会投资人能够带来低成本、长周期的投资资金。城市更新被列为我国城镇发展的重大战略后，政策性、开发性金融机构全力支持优质的城市更新项目，提供了优惠的贷款条件，成为城市更新项目主要的融资来源。大型城市建设企业借助其良好的经营业绩和丰富的资金来源，也是低成本资金的重要来源。
五、什么样的城市更新项目适合策划大项目（片区级项目）
在城市更新项目策划中，无论是政府方还是社会投资人，都有“将项目包得大一些，能解决问题多一些”的想法。但实践中以下几方面的复杂因素影响着城市更新项目包扩大：
一是城市更新项目位于城市建成区内，项目的基础情况复杂，均一性差。城市更新单元中包含了多种性质、多种规划用途的土地，土地权属情况复杂。不同的类型的土地在城市更新中的供地方式不同，土地房屋所有权人意见和诉求多样化且难以统一。因此，项目范围越大，项目运作机制就越复杂，项目成立的难度就越大。
二是城市更新工作需求是多样化的，既包括建筑的拆除新建工作，也包括旧设备设施的更新、改造，还包括社会公共服务的提升。在较大的尺度范围内，不同类型的服务往往是混杂在一起的，以至于难以找到服务商同时提供所有的服务。
三是城市更新项目收益来源和回报机制复杂，难以在同一个项目下整合。如前所述，经营性项目和公益性项目的投资回报机制是完全不同的。当这两类项目同时出现在一个片区的时候，如何将其统一在同一套投资回报机制下就成为了项目的策划中的一个难题。
那么，什么样的项目能够策划大项目（片区级项目）呢？我们认为，均一性较好的片区适宜策划片区级城市更新项目。这里所说的均一性，包括土地现状用地性质的均一性，比如都是集体土地或国有土地。包括用地权属人的均一性，比如大厂区、旧农村等。包括社会城市更新服务需求的均一性。比如在以旧城区为主的片区内，主要的诉求可归结为完善公共服务设施、改善居住环境等。在历史文化街区之中，可以归结为集中连片的打造文化街区、展示城市历史风貌等等。达到了以上几个均一性条件，就具备了在投资回报机制上开展整合，策划片区级城市更新项目的条件。
六、片区级城市更新项目的展望
综合以上论述，社会投资人参与的片区级城市更新项目应该具备以下条件：一是具有较好的均一性；二是能够自平衡的经营性项目；三是投资企业具有满足项目相关投资运营能力；四是地方政府和国有平台公司对投资企业的投资、运营管理能力有需求。
有几类区域值得社会投资人进行重点关注。一是位于城市扩张方向上的城中村、城边村。这一类村庄的改造，属于广义的城市更新的概念。二是处于城市包围中的旧厂区，包括工业园区和大规模厂区。三是集中连片的旧城区、棚户区。这三类区域的共同特点是区域的均一性较好，基础设施条件极度匮乏，更新改造的意愿很高，通过更新改造能够实现土地的高溢价。
从投资模式看，各地方的政策比较普遍的提法和实践，都是将城市更新工作交由地方国有平台公司作为统筹实施主体。在理顺了项目边界、支持政策、投资平衡条件的前提下，引入一个或者多个投资合作伙伴，合作模式也多种多样，包含了PPP、特许经营、合作开发、FEPC+O，基金+EPC+O，二级开发+基础设施配建等等。
值得注意的是，在城市更新行动中，地方政府对社会投资人的要求也越来越高，除了完成传统的一级开发工作外，还需要投资人完成新产业的注入、重点地产开发项目的投资和运营等。社会投资人也应顺应这一趋势，积极做出调整，在城市建设投资市场中争取更大份额。
城市更新是一个城市或区域的城镇化进入到后期阶段时的一种城市开发建设发展模式。我们国家在“十四五”规划中明确提出实施城市更新行动，意味着我们国家重点城镇化发展区域已经进入了城镇化发展的后期阶段，城市发展的重心从规模扩张转为解决结构性和功能性的矛盾。
城市更新行动对参与其中的投资企业的能力提出了新的要求：在一定程度上协助政府完成资源整合能力，统筹开展城市规划、基础设施和公共服务设施建设、房地产开发运营、产业导入等工作。门槛更高了，竞争更激烈了。投资人想在新的这种竞争态势中获得主动，必须转变思路，紧紧把握资源统筹、能力整合的这一个主线，深刻认识当前城市更新工作中的若干特点，调整投资策略。
一、城市更新和“防止大拆大建”的内在联系
很多人对“城市更新”概念的第一个反应是 “防止大拆大建”（《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》）。“防止大拆大建”和“城市更新”具有怎样的内在联系呢？
住建部关于城市更新的政策指出：“实施城市更新行动……以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主”，鼓励发挥现有设施的效益，在此基础上升级城市功能。那么对于城市更新片区中现有的旧厂区、旧城区、旧村庄，什么情况下应该拆除，而又不算是“大拆大建”呢？我们认为应该从两个层面去分析。第一个层面是社会层面，即考察该设施在存续城市记忆，发挥社会功能方面是否具有保留价值。第二个层面是财务经济层面，即保留、改造和拆建，哪种方式能够获得更高的经济效益。决策者应综合分析两个层面的因素确定开发方式。
以往，社会投资人主导的开发项目往往着重考虑经济层面因素而忽视社会层面影响，造成了“过度房地产化”和“房地产金融化”。住建部文件则是指导地方政府在开展城市更新工作时，重视社会层面影响，注重综合评估，强化社会因素在评估体系中的比重，确定开发模式和开发方案。而具体的“留改拆”的比例和开发强度，应由地方政府根据项目区域的现状和目标、两个层面综合分析的结果确定。
二、城市更新和片区综合开发的区别
城市更新概念成为热点后，一些参与过片区开发项目实施的朋友经常问起：城市更新项目和传统片区综合开发项目有什么区别？首先，我们要强调一个区别。“城市更新”是从城市开发的目标和客体特征角度去定义，而“片区综合开发”是从项目的组织形式去定义。二者并非是同一个层面的概念。
传统的片区综合开发项目是城镇规模扩张的产物，主要目标是城市新区的开发建设（也有一部分是旧城区的再开发）；而城市更新工作主要目标是城市建成区的提升。在项目内容上，城市新区需要新建各类基础设施和公共服务设施配套，以“新建”为主（一些片区开发项目也引入了城市运营、产业导入等任务）；城市更新片区以补足公共服务短板，加强城市活力为主要内容，以“改建”为主，城市经营和管理也占据了重要的分量。
在城市更新项目策划时，一些城市更新单元面积广大，更新内容多样，适合以“片区综合开发”模式进行项目组织。这样的项目，可称为“片区级城市更新项目”。在研究这类项目时，要把项目包含的各项子工作的功能属性和具体实施路径设计清楚。
三、投资者眼里，城市更新分为哪几类
在投资策划过程工作中，我们为了抓住项目的本质，常会采用两分法，把城市更新包含的各类子项目分为两类：经营性项目和非经营性项目（公益性项目）。经营性项目指的是通过开发获得的收益能够覆盖投资成本的项目（这里的收益是广义概念，包括市场化经营收益和土地出让金、税收等财政收益）。非经营性项目（公益项目）指以公共产品为主要产出，具有积极社会效益（例如生产生活环境改善、社会满意度提高、生态效益、节能减排等）的项目。这一类项目经济收益较少，不能够覆盖前期投入。
第一类项目，我们称之为“财务自平衡”项目，可以通过设计合理的投资模式，实现项目的自持经营和利益的分配。
第二类项目中，缺乏将社会效益转化为财务收益的路径，社会投资人无法从中获得足够的回报，也就决定了，无论它的项目模式是怎样的，最终必须要由财政资金作为最终的支付来源。
在片区级项目中，两类项目是混杂在一起而又相对独立的。社会投资人主要追求第一类项目，并愿意在收益允许的前提下负担第二类项目的投资。但城市更新投资市场中，第二类项目的规模更大，但地方财政能够覆盖的比例有限。因此，在投资策划工作中明确项目的性质有助于统筹策划、综合评估。而在项目实施阶段，不同类别的项目需要分类管理，独立核算。
四、地方政府眼里，什么样的社会投资人最受到欢迎
全国各地的城市更新工作中，“引入社会资本”都是一项重要的工作内容，而各类社会资本也在摩拳擦掌准备投入这一领域。什么样的社会投资人比较获得政府欢迎呢？我们分析有三个特征。第一个特征：具有多元化业务板块；第二个特征：具有稳健的经营业绩；第三个特征：具有低成本的资金来源。
一、多元化业务板块。城市更新工作中，政府方需要社会投资人提供的能力大致可分为三类：一是投资管理能力，二是建设施工能力，三是策划和经营能力。在目前的投资市场上，不乏分别具备这三项能力的社会投资人，但同时拥有这三类业务板块，能够完全依靠自身能力和业务经验满足城市更新各类业态建设运营要求的社会投资人仍然是稀缺的，也是最受到地方政府欢迎的。大部分社会投资人需要整合各类专业机构共同完成项目的建设运营任务。资源整合方案在前期投资策划阶段就应该着手研究，为各类专业性企业的进入预留条件，这是作为实施主体的地方平台和社会投资人都应当重视的工作。
二、稳健的经营业绩。城市更新项目不同于短平快的房地产开发项目，它开发周期长，社会影响大，与民生福祉息息相关。以往一些过度房地产化的城市更新项目由于经济形势和政策变化、企业资金链断裂等原因烂尾，带来了长久深刻的社会问题。因此，新一轮城市更新工作中，政府方特别注重社会投资人是否具有长期稳定的经营业绩，在大规模城市更新项目中，优先选择央企和地方国企以及财务状况良好的大型民营资本。
三、低成本的资金来源。城市更新项目投资规模大，项目周期长，资金成本在项目总成本中的占比较高。政府方希望社会投资人能够带来低成本、长周期的投资资金。城市更新被列为我国城镇发展的重大战略后，政策性、开发性金融机构全力支持优质的城市更新项目，提供了优惠的贷款条件，成为城市更新项目主要的融资来源。大型城市建设企业借助其良好的经营业绩和丰富的资金来源，也是低成本资金的重要来源。
五、什么样的城市更新项目适合策划大项目（片区级项目）
在城市更新项目策划中，无论是政府方还是社会投资人，都有“将项目包得大一些，能解决问题多一些”的想法。但实践中以下几方面的复杂因素影响着城市更新项目包扩大：
一是城市更新项目位于城市建成区内，项目的基础情况复杂，均一性差。城市更新单元中包含了多种性质、多种规划用途的土地，土地权属情况复杂。不同的类型的土地在城市更新中的供地方式不同，土地房屋所有权人意见和诉求多样化且难以统一。因此，项目范围越大，项目运作机制就越复杂，项目成立的难度就越大。
二是城市更新工作需求是多样化的，既包括建筑的拆除新建工作，也包括旧设备设施的更新、改造，还包括社会公共服务的提升。在较大的尺度范围内，不同类型的服务往往是混杂在一起的，以至于难以找到服务商同时提供所有的服务。
三是城市更新项目收益来源和回报机制复杂，难以在同一个项目下整合。如前所述，经营性项目和公益性项目的投资回报机制是完全不同的。当这两类项目同时出现在一个片区的时候，如何将其统一在同一套投资回报机制下就成为了项目的策划中的一个难题。
那么，什么样的项目能够策划大项目（片区级项目）呢？我们认为，均一性较好的片区适宜策划片区级城市更新项目。这里所说的均一性，包括土地现状用地性质的均一性，比如都是集体土地或国有土地。包括用地权属人的均一性，比如大厂区、旧农村等。包括社会城市更新服务需求的均一性。比如在以旧城区为主的片区内，主要的诉求可归结为完善公共服务设施、改善居住环境等。在历史文化街区之中，可以归结为集中连片的打造文化街区、展示城市历史风貌等等。达到了以上几个均一性条件，就具备了在投资回报机制上开展整合，策划片区级城市更新项目的条件。
六、片区级城市更新项目的展望
综合以上论述，社会投资人参与的片区级城市更新项目应该具备以下条件：一是具有较好的均一性；二是能够自平衡的经营性项目；三是投资企业具有满足项目相关投资运营能力；四是地方政府和国有平台公司对投资企业的投资、运营管理能力有需求。
有几类区域值得社会投资人进行重点关注。一是位于城市扩张方向上的城中村、城边村。这一类村庄的改造，属于广义的城市更新的概念。二是处于城市包围中的旧厂区，包括工业园区和大规模厂区。三是集中连片的旧城区、棚户区。这三类区域的共同特点是区域的均一性较好，基础设施条件极度匮乏，更新改造的意愿很高，通过更新改造能够实现土地的高溢价。
从投资模式看，各地方的政策比较普遍的提法和实践，都是将城市更新工作交由地方国有平台公司作为统筹实施主体。在理顺了项目边界、支持政策、投资平衡条件的前提下，引入一个或者多个投资合作伙伴，合作模式也多种多样，包含了PPP、特许经营、合作开发、FEPC+O，基金+EPC+O，二级开发+基础设施配建等等。
值得注意的是，在城市更新行动中，地方政府对社会投资人的要求也越来越高，除了完成传统的一级开发工作外，还需要投资人完成新产业的注入、重点地产开发项目的投资和运营等。社会投资人也应顺应这一趋势，积极做出调整，在城市建设投资市场中争取更大份额。
【两会聚焦|奋进“十四五”：奏响多领域民航强国建设新篇章】“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。
去年全国两会闭幕后不久，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式公布。19篇、65章、192节的“十四五”规划纲要，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，为深入推动高质量发展擘画宏伟蓝图。
作为国家的战略产业，民航业的发展既是国家“十四五”规划的重要内容，也是国家“十四五”目标实现的重要支撑。在对标与衔接《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》的基础上，2022年初，中国民用航空局、国家发改委、交通运输部联合印发《“十四五”民用航空发展规划》。
立足我国民航从单一航空运输强国跨入多领域民航强国建设这一新的历史方位，如何在服务构建新发展格局中更好地发挥民航战略产业作用？如何贯彻落实“一二三三四”民航总体工作思路？如何以改革创新破除发展障碍？在全国两会上，来自民航业的代表委员对这些话题进行了深入思考。
立足服务构建新发展格局
随着近年来民航战略产业作用进一步凸显，从中央到地方都越来越深刻地认识到航空运输在扩大循环规模、提升循环效率、提高循环质量方面的比较优势，越来越深刻地认识到机场网、航线网在促进各要素自由流动和高效聚集，助力区域经济融入全球产业链、供应链、价值链的价值作用。各地政府在制订“十四五”规划时，纷纷把发展民航业作为发挥各地区位优势，加快形成新发展格局的有力支撑。
在2022年全国民航工作会议上，民航局局长冯正霖强调，“十四五”期间，民航各单位要主动对接地方诉求，加强与各地区域发展规划相衔接；要优化民航产业总体布局，更加注重提升机场基础保障能力、注重客货并举、注重国际枢纽打造、注重综合交通枢纽建设、注重基本航空服务、注重通用航空发展，提升民航产业的战略承载能力；要充分发挥好中央和地方两个积极性，统筹利用好各方优势资源，努力形成民航业与区域经济社会深度融合、相互支撑、相互促进的协同发展新局面，为构建新发展格局作出新贡献。
近年来，全国政协委员、民航局原副局长李健将通航发展作为提案的关注重点，陆续提出了推进国家空域管理体制改革、完善飞行服务保障体系、扶持新业态发展等建议。今年，李健再一次提交了有关通用航空发展的提案。“当前加快构建新发展格局，发展通航对于促进产业、消费升级意义和作用重大，是我国经济发展新的增长点。通用航空投资少，见效快，而且能很好地解决出行‘最后一公里’的需求，特别是在山区等地。国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1：10，就业带动比为1：12。通航飞机从最初级运动类飞机到高端公务机，产业链条长、服务领域广、带动作用强。”李健向记者表示。
作为一名业外人士，全国政协委员、网易公司首席执行官丁磊也注意到了低空经济的巨大潜力。他建议，可基于四川、海南、湖南等地低空开放试点经验，逐步扩大低空开放范围和限制，将通用航空机场建设纳入新基建；鼓励更多企业、技术、资本投入通用航空产业发展，支持发动机、航电等关键零部件的自主制造，形成产业链集群；大力培育通用航空产业关键人才，设立专项补贴，提升对全球优质产业人才的吸引力。
发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择，数字经济健康发展有利于推动构建新发展格局。全国政协委员，中国民航信息集团有限公司党委书记、董事长崔志雄表示，“十四五”时期，中国航信将锚定“行业信息化建设的主力军、信息服务领域的国家队、世界一流综合信息服务企业”的战略目标，把握好国家大力推进数字经济建设的发展机遇，充分挖潜自身在行业信息化建设、数字化转型等方面积淀的技术优势、业务优势、科技人才优势，推进民航与综合交通、相关产业、区域经济社会协同发展，为扩大循环规模、提高循环效率、增强循环动能、保障循环安畅、降低循环成本发挥基础性作用，强化对促进数字经济发展和保障国家信息网络安全的战略支撑，为国家产业链和供应链安全夯实信息服务基石。
《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，围绕更好促进国内国际两个市场、两种资源联动流通，统筹重点突破与系统集成相结合、对内开放与对外开放相促进，着力强化开放窗口、枢纽节点、门户联通功能，充分发挥虹桥地区引领长三角更高水平协同开放的作用，到2025年基本建成虹桥国际开放枢纽。
着眼于上海市提出的“强化开放枢纽门户功能”的定位与目标，全国政协委员、均瑶集团董事长、上海吉祥航空股份有限公司董事长王均金表示，“十四五”期间吉祥航空将继续坚持深耕上海主基地的发展战略，深入参与长三角机场群协同发展。全国政协委员、春秋航空股份有限公司董事长王煜则表示，春秋航空将为国际市场的复苏积极作准备，等国际航线逐步放开后，将集中力量恢复上海至东南亚和东北亚地区的航线。
紧扣“一二三三四”民航总体工作思路
根据行业发展规律和“十四五”民航发展阶段性特征，民航局坚持继承与创新相结合，将总体工作思路调整为“践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、构建完善三个体系、开拓四个新局面”，这是牵引“十四五”民航高质量发展的新的举力之纲。
“构建完善功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系和安全高效的生产运行保障体系，是对‘打造三张网络’的再升级，着眼推动民航发展形态从解决‘有没有’的问题向‘好不好’‘强不强’转变。”李健对“构建完善三个体系”进行了解读。
基础设施是建设民航强国的重要支撑，“十四五”期间，民航将继续加大投入力度，加快枢纽机场改扩建，着力提升枢纽机场综合保障能力。2021年，成都天府国际机场建成投运，成为驱动成渝地区双城经济圈建设和高质量发展的新引擎。在今年的全国两会上，全国人大代表，重庆市人民政府参事、重庆机场集团原党委书记、董事长谭平川把建言献策的目光聚焦在“成渝世界级机场群建设”的议题上：“2020年和2021年，成都双流国际机场和重庆江北国际机场的旅客吞吐量在全国机场排名中分别跃居第2位和第4位。与此相对应的，2021年，成都市的GDP增长了8.6%，重庆市的GDP增长了8.3%，民航对两地经济的带动作用显而易见。当前，重庆市上下正在有序推进新机场的前期工作，将力争在‘十四五’期间，在重庆新机场相关工作上取得突破，努力构建‘市内航空双枢纽协同、成渝四大机场联动’的世界级机场群。”
航线网络是民航提供运输服务的重要呈现，“十四五”期间，中国民航以网络建设为抓手，加快构建完善国内航空运输网络体系、国际航空运输通道体系、航空枢纽功能体系三大体系。
“加快构建完善航空运输网络体系，航空公司身上的责任重大。一方面，我们将深挖支线航空潜能，盘活中小机场资源，充分利用联程中转的运作模式，打造西南地区链接全国、通联国际的‘熊猫枢纽’。另一方面，要抢抓消费升级的机遇，通过客货齐飞，以‘熊猫之路’融入‘一带一路’，构建东成西就、南北纵横航班波，助力成都打造国际门户枢纽城市。”全国人大代表、四川航空集团有限责任公司党委书记、董事长李海鹰表示。
“十四五”期间，海航航空集团将以整体“一张网”为核心，聚焦海南、北京、广深、成渝构建“两主两辅”核心枢纽，打造覆盖全球、国内国际高效互动、兼具网络张力和南北季节性调节功能的大型枢纽网络构架。各低成本航空公司与全服务航空公司形成模式互补，在国内市场上分工协作，在京津冀以北京、天津形成连接关内关外的环渤海湾门户枢纽，立足成都、重庆、西安、郑州打造进藏入疆、贯通东西的四大节点，依托上海、昆明、南宁、福州、乌鲁木齐等构建区域性门户基地。
万里航程从油开始，作为行业重要的保障单位，中国航油在“十四五”时期聚焦打造“科技航油”的目标，充分发挥大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链、5G、北斗定位系统、工业互联网等新一代网络信息技术优势，以客户为“导向”，以数据为“驱动”，以平台为“基础”建立数字化转型的发展体系，为航油发展注入科技新动力，打造数字化新引擎。“‘十四五’期间，中国航油将努力提高基础设施软硬件自主可控替代率、业务应用系统自主可控率；提升生产环节自动化程度，实现数据全量采集，提高业务流程数字化率和数据共享复用度，形成创新、协同、高效、开放的航油数字生态。”全国政协委员，中国航空油料集团有限公司党委书记、董事长周强表示。
改革创新破除发展障碍
受疫情冲击、高铁等运输方式竞争、旅客需求与结构变化、行业发展需求与资源保障能力不足的矛盾突出等因素影响，“十四五”期间，民航发展面临环境难、约束大等困难与挑战。面对的新形势、新任务、新挑战，只有进一步深化民航改革，着力破除制约行业发展的体制机制性障碍，努力转换发展动力、优化发展结构、转变发展模式，构建起更加适应民航强国战略需要的治理体系和治理能力，才能高水平地完成“十四五”发展目标。
长期以来，规章制度不适用、监管尺度过严、审批效率偏低等问题犹如鱼刺卡在通航企业的咽喉，令他们举步维艰。从2017年起，李健积极协调民航局组织各司局针对通航监管问题开展全覆盖式专项督查，形成1.5万余字督查报告，汇总问题193个。在民航局党组的大力支持下，这些问题被分解到各司局，每月进行政务督办，并制成“鱼刺图”张贴在民航局机关大厅，接受社会监督。
经过近1年努力，这些限制通航发展的瓶颈壁垒不仅全部被打破，而且还促成了60余项有利于通航发展的政策措施出台。在这些这些政策的推动下，通航发展提速：2021年，通用航空飞行118.2万小时，同比增长20.1%，无人机企业达1.27万家，实名登记无人机约83万架，飞行时间达到千万小时量级。
踏上全面建设社会主义现代化强国新征程，国有企业唯有深化改革、持续改革，才能更好地担负起国有企业的责任与使命，改革是必由之路、活力之源。作为民航央企，东航集团发挥改革先导、突破、重塑的重大作用，克服疫情影响，冲破束缚、突破藩篱，推动深化改革向深层次挺进、不断落地落实。
2021年6月，东航物流份在上交所主板挂牌上市，标志着东航成为首家实现航空客运和航空物流两项核心主业“双上市”的国有大型航空运输集团，通过混改，东航物流的活力效率明显增强；东航集团旗下的中国联合航空作为混改试点和“双百企业”企业，深耕三项制度改革、积极优化成本结构、重塑基地航网结构、加快商业模式落地，在改革的重点领域和关键环节取得突破。值得一提的是，东航集团还于2021年12月成功参股中国物流集团，为畅通国内国际双循环，加快调整业务结构和产业布局，助力构建安全、可靠、高效的现代流通体系发挥民航央企的积极作用，从抓好自身改革，迈向了着手参与国资国企系统改革。
作为一家主基地在改革开放前沿阵地深圳的民营航空公司，东海航空将改革创新贯穿公司发展的始终，向创新要活力，向改革要动力。“尤其是在当前民航业寒冬时期，改革是我们唯一的出路。”全国政协委员、东海航空董事长黄楚标告诉记者，“为落实《‘十四五’民用航空发展规划》，我们将推出如下举措：一是深入开展管理提升活动。对标厦航、春秋航空等业内标杆，完善管理制度体系，连续实施‘2022年管理基础夯实年’‘2023年管理效能提升年’‘2024年管理水平提升年’三年行动计划，推动公司管理水平迈上新台阶。二是推动三项制度改革。打通员工晋升发展通道，开展全新的专业任职资格评聘工作，健全员工薪酬分配机制，薪酬与公司、部门绩效直接挂钩。提高公司经营班子和部门负责人工资总额与考核结果挂钩比例，真正实现实现‘干部能上能下，人员能进能出，薪酬能升能降’。三是持续优化组织架构。推动‘三定’（定岗、定编、定员）工作落地，严控和压缩部门层级，实施扁平化管理，做到瘦身健体，提高执行力。”
展望“十四五”，多领域民航强国建设的时代号角已经吹响，民航业在国家经济社会发展中的战略作用必将更加凸显。新形势需要新担当，新征程呼唤新作为。民航人将立足服务构建新发展格局，把思想和行动统一到“十四五”民航总体工作思路上来，更好地发挥民航战略产业作用，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中勇往直前。（中国民航报 记者刘韶滨）
去年全国两会闭幕后不久，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》正式公布。19篇、65章、192节的“十四五”规划纲要，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，为深入推动高质量发展擘画宏伟蓝图。
作为国家的战略产业，民航业的发展既是国家“十四五”规划的重要内容，也是国家“十四五”目标实现的重要支撑。在对标与衔接《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》的基础上，2022年初，中国民用航空局、国家发改委、交通运输部联合印发《“十四五”民用航空发展规划》。
立足我国民航从单一航空运输强国跨入多领域民航强国建设这一新的历史方位，如何在服务构建新发展格局中更好地发挥民航战略产业作用？如何贯彻落实“一二三三四”民航总体工作思路？如何以改革创新破除发展障碍？在全国两会上，来自民航业的代表委员对这些话题进行了深入思考。
立足服务构建新发展格局
随着近年来民航战略产业作用进一步凸显，从中央到地方都越来越深刻地认识到航空运输在扩大循环规模、提升循环效率、提高循环质量方面的比较优势，越来越深刻地认识到机场网、航线网在促进各要素自由流动和高效聚集，助力区域经济融入全球产业链、供应链、价值链的价值作用。各地政府在制订“十四五”规划时，纷纷把发展民航业作为发挥各地区位优势，加快形成新发展格局的有力支撑。
在2022年全国民航工作会议上，民航局局长冯正霖强调，“十四五”期间，民航各单位要主动对接地方诉求，加强与各地区域发展规划相衔接；要优化民航产业总体布局，更加注重提升机场基础保障能力、注重客货并举、注重国际枢纽打造、注重综合交通枢纽建设、注重基本航空服务、注重通用航空发展，提升民航产业的战略承载能力；要充分发挥好中央和地方两个积极性，统筹利用好各方优势资源，努力形成民航业与区域经济社会深度融合、相互支撑、相互促进的协同发展新局面，为构建新发展格局作出新贡献。
近年来，全国政协委员、民航局原副局长李健将通航发展作为提案的关注重点，陆续提出了推进国家空域管理体制改革、完善飞行服务保障体系、扶持新业态发展等建议。今年，李健再一次提交了有关通用航空发展的提案。“当前加快构建新发展格局，发展通航对于促进产业、消费升级意义和作用重大，是我国经济发展新的增长点。通用航空投资少，见效快，而且能很好地解决出行‘最后一公里’的需求，特别是在山区等地。国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1：10，就业带动比为1：12。通航飞机从最初级运动类飞机到高端公务机，产业链条长、服务领域广、带动作用强。”李健向记者表示。
作为一名业外人士，全国政协委员、网易公司首席执行官丁磊也注意到了低空经济的巨大潜力。他建议，可基于四川、海南、湖南等地低空开放试点经验，逐步扩大低空开放范围和限制，将通用航空机场建设纳入新基建；鼓励更多企业、技术、资本投入通用航空产业发展，支持发动机、航电等关键零部件的自主制造，形成产业链集群；大力培育通用航空产业关键人才，设立专项补贴，提升对全球优质产业人才的吸引力。
发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择，数字经济健康发展有利于推动构建新发展格局。全国政协委员，中国民航信息集团有限公司党委书记、董事长崔志雄表示，“十四五”时期，中国航信将锚定“行业信息化建设的主力军、信息服务领域的国家队、世界一流综合信息服务企业”的战略目标，把握好国家大力推进数字经济建设的发展机遇，充分挖潜自身在行业信息化建设、数字化转型等方面积淀的技术优势、业务优势、科技人才优势，推进民航与综合交通、相关产业、区域经济社会协同发展，为扩大循环规模、提高循环效率、增强循环动能、保障循环安畅、降低循环成本发挥基础性作用，强化对促进数字经济发展和保障国家信息网络安全的战略支撑，为国家产业链和供应链安全夯实信息服务基石。
《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出，围绕更好促进国内国际两个市场、两种资源联动流通，统筹重点突破与系统集成相结合、对内开放与对外开放相促进，着力强化开放窗口、枢纽节点、门户联通功能，充分发挥虹桥地区引领长三角更高水平协同开放的作用，到2025年基本建成虹桥国际开放枢纽。
着眼于上海市提出的“强化开放枢纽门户功能”的定位与目标，全国政协委员、均瑶集团董事长、上海吉祥航空股份有限公司董事长王均金表示，“十四五”期间吉祥航空将继续坚持深耕上海主基地的发展战略，深入参与长三角机场群协同发展。全国政协委员、春秋航空股份有限公司董事长王煜则表示，春秋航空将为国际市场的复苏积极作准备，等国际航线逐步放开后，将集中力量恢复上海至东南亚和东北亚地区的航线。
紧扣“一二三三四”民航总体工作思路
根据行业发展规律和“十四五”民航发展阶段性特征，民航局坚持继承与创新相结合，将总体工作思路调整为“践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、构建完善三个体系、开拓四个新局面”，这是牵引“十四五”民航高质量发展的新的举力之纲。
“构建完善功能健全的现代化国家机场体系、系统布局效率运行的航空运输网络体系和安全高效的生产运行保障体系，是对‘打造三张网络’的再升级，着眼推动民航发展形态从解决‘有没有’的问题向‘好不好’‘强不强’转变。”李健对“构建完善三个体系”进行了解读。
基础设施是建设民航强国的重要支撑，“十四五”期间，民航将继续加大投入力度，加快枢纽机场改扩建，着力提升枢纽机场综合保障能力。2021年，成都天府国际机场建成投运，成为驱动成渝地区双城经济圈建设和高质量发展的新引擎。在今年的全国两会上，全国人大代表，重庆市人民政府参事、重庆机场集团原党委书记、董事长谭平川把建言献策的目光聚焦在“成渝世界级机场群建设”的议题上：“2020年和2021年，成都双流国际机场和重庆江北国际机场的旅客吞吐量在全国机场排名中分别跃居第2位和第4位。与此相对应的，2021年，成都市的GDP增长了8.6%，重庆市的GDP增长了8.3%，民航对两地经济的带动作用显而易见。当前，重庆市上下正在有序推进新机场的前期工作，将力争在‘十四五’期间，在重庆新机场相关工作上取得突破，努力构建‘市内航空双枢纽协同、成渝四大机场联动’的世界级机场群。”
航线网络是民航提供运输服务的重要呈现，“十四五”期间，中国民航以网络建设为抓手，加快构建完善国内航空运输网络体系、国际航空运输通道体系、航空枢纽功能体系三大体系。
“加快构建完善航空运输网络体系，航空公司身上的责任重大。一方面，我们将深挖支线航空潜能，盘活中小机场资源，充分利用联程中转的运作模式，打造西南地区链接全国、通联国际的‘熊猫枢纽’。另一方面，要抢抓消费升级的机遇，通过客货齐飞，以‘熊猫之路’融入‘一带一路’，构建东成西就、南北纵横航班波，助力成都打造国际门户枢纽城市。”全国人大代表、四川航空集团有限责任公司党委书记、董事长李海鹰表示。
“十四五”期间，海航航空集团将以整体“一张网”为核心，聚焦海南、北京、广深、成渝构建“两主两辅”核心枢纽，打造覆盖全球、国内国际高效互动、兼具网络张力和南北季节性调节功能的大型枢纽网络构架。各低成本航空公司与全服务航空公司形成模式互补，在国内市场上分工协作，在京津冀以北京、天津形成连接关内关外的环渤海湾门户枢纽，立足成都、重庆、西安、郑州打造进藏入疆、贯通东西的四大节点，依托上海、昆明、南宁、福州、乌鲁木齐等构建区域性门户基地。
万里航程从油开始，作为行业重要的保障单位，中国航油在“十四五”时期聚焦打造“科技航油”的目标，充分发挥大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链、5G、北斗定位系统、工业互联网等新一代网络信息技术优势，以客户为“导向”，以数据为“驱动”，以平台为“基础”建立数字化转型的发展体系，为航油发展注入科技新动力，打造数字化新引擎。“‘十四五’期间，中国航油将努力提高基础设施软硬件自主可控替代率、业务应用系统自主可控率；提升生产环节自动化程度，实现数据全量采集，提高业务流程数字化率和数据共享复用度，形成创新、协同、高效、开放的航油数字生态。”全国政协委员，中国航空油料集团有限公司党委书记、董事长周强表示。
改革创新破除发展障碍
受疫情冲击、高铁等运输方式竞争、旅客需求与结构变化、行业发展需求与资源保障能力不足的矛盾突出等因素影响，“十四五”期间，民航发展面临环境难、约束大等困难与挑战。面对的新形势、新任务、新挑战，只有进一步深化民航改革，着力破除制约行业发展的体制机制性障碍，努力转换发展动力、优化发展结构、转变发展模式，构建起更加适应民航强国战略需要的治理体系和治理能力，才能高水平地完成“十四五”发展目标。
长期以来，规章制度不适用、监管尺度过严、审批效率偏低等问题犹如鱼刺卡在通航企业的咽喉，令他们举步维艰。从2017年起，李健积极协调民航局组织各司局针对通航监管问题开展全覆盖式专项督查，形成1.5万余字督查报告，汇总问题193个。在民航局党组的大力支持下，这些问题被分解到各司局，每月进行政务督办，并制成“鱼刺图”张贴在民航局机关大厅，接受社会监督。
经过近1年努力，这些限制通航发展的瓶颈壁垒不仅全部被打破，而且还促成了60余项有利于通航发展的政策措施出台。在这些这些政策的推动下，通航发展提速：2021年，通用航空飞行118.2万小时，同比增长20.1%，无人机企业达1.27万家，实名登记无人机约83万架，飞行时间达到千万小时量级。
踏上全面建设社会主义现代化强国新征程，国有企业唯有深化改革、持续改革，才能更好地担负起国有企业的责任与使命，改革是必由之路、活力之源。作为民航央企，东航集团发挥改革先导、突破、重塑的重大作用，克服疫情影响，冲破束缚、突破藩篱，推动深化改革向深层次挺进、不断落地落实。
2021年6月，东航物流份在上交所主板挂牌上市，标志着东航成为首家实现航空客运和航空物流两项核心主业“双上市”的国有大型航空运输集团，通过混改，东航物流的活力效率明显增强；东航集团旗下的中国联合航空作为混改试点和“双百企业”企业，深耕三项制度改革、积极优化成本结构、重塑基地航网结构、加快商业模式落地，在改革的重点领域和关键环节取得突破。值得一提的是，东航集团还于2021年12月成功参股中国物流集团，为畅通国内国际双循环，加快调整业务结构和产业布局，助力构建安全、可靠、高效的现代流通体系发挥民航央企的积极作用，从抓好自身改革，迈向了着手参与国资国企系统改革。
作为一家主基地在改革开放前沿阵地深圳的民营航空公司，东海航空将改革创新贯穿公司发展的始终，向创新要活力，向改革要动力。“尤其是在当前民航业寒冬时期，改革是我们唯一的出路。”全国政协委员、东海航空董事长黄楚标告诉记者，“为落实《‘十四五’民用航空发展规划》，我们将推出如下举措：一是深入开展管理提升活动。对标厦航、春秋航空等业内标杆，完善管理制度体系，连续实施‘2022年管理基础夯实年’‘2023年管理效能提升年’‘2024年管理水平提升年’三年行动计划，推动公司管理水平迈上新台阶。二是推动三项制度改革。打通员工晋升发展通道，开展全新的专业任职资格评聘工作，健全员工薪酬分配机制，薪酬与公司、部门绩效直接挂钩。提高公司经营班子和部门负责人工资总额与考核结果挂钩比例，真正实现实现‘干部能上能下，人员能进能出，薪酬能升能降’。三是持续优化组织架构。推动‘三定’（定岗、定编、定员）工作落地，严控和压缩部门层级，实施扁平化管理，做到瘦身健体，提高执行力。”
展望“十四五”，多领域民航强国建设的时代号角已经吹响，民航业在国家经济社会发展中的战略作用必将更加凸显。新形势需要新担当，新征程呼唤新作为。民航人将立足服务构建新发展格局，把思想和行动统一到“十四五”民航总体工作思路上来，更好地发挥民航战略产业作用，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中勇往直前。（中国民航报 记者刘韶滨）
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