2021年内幕交易行为行政处罚概况

2021年，中国证券监管机构针对内幕交易行为共作出77起行政处罚，累计作出行政处罚决定书117份，处罚对象共131名（含单位），涉及企业75家。

就被处罚行为而言，内幕信息知情人交易36起（30%），传递型内幕交易77起（63%），泄露内幕信息8起（7%），建议他人买卖股票1起。可见，传递型内幕交易已然成为违法行为的主流。具体内幕交易违法行为分布如图1所示。

图1：内幕交易违法行为的具体分布

从罚金数额来看，2021年内幕交易罚金总额为386,395,516.47元，个案平均罚金为5,018,123.59元，没收违法所得总额为224,112,546.01元，罚没总额为610,508,062.48元，个案平均罚没额为7,928,676.14元。相比之下，2020年监管机构针对内幕交易共作出121份行政处罚决定书，罚没总额为3,868,076,911.00元。

由此可见，2020年的罚没总额为2021年的近5倍。这主要是因为2020年中国证监会对汪某元和汪某琤内幕交易健康元股票案罚没共计3,625,450,725.56元，这是中国证监会史上开出的第二大罚单，极大地拉高了当年的内幕交易罚没总额。若将2021年和2020年被处以最高罚金的案例都予以剔除，则两年度的罚没总额分别为406,341,099.06元242,626,185.44元，2021年度罚没总额约为2020年的2倍，可见监管机构对内幕交易的打击力度正在加大。

仅就罚金而言，由箱线图可知，2021年最高罚金为6,038,488.50元，最低罚金为0元，罚金中位数为1,000,000.00元。同时，仅观察平均数可能受到极值的影响，由箱线图可知75%的罚金数额在2,456,321.88元以下，平均数并不能表现出处罚常态。2021年罚金数额箱线图如图2所示。

图2：2021年罚金数额箱线图，单位：元

同时，我们对罚金数额进行了分段统计。其中，处罚笔数占比最高的为0~50万元（含）、50~100万元（含）、100~500万元（含）三个区间，占比分别为32%、19%、31%，几乎占据了8成的行政处罚，具体的分段数额统计如图3所示。

图3：2021年罚金数额分段统计，单位：笔

2021年内幕交易单笔处罚金额的前10名，具体情况如表1所示。

监管机构的反应时间

除了罚金数额之外，证券监管机构对内幕交易的反应时间也是我们关注的重要指标。所谓反应时间，是指从内幕交易行为开始的起点（获悉内幕信息的行为人首次交易上市公司股票之时），到监管机构最终发布行政处罚决定之日，其体现了监管机构查处案件的及时性，反应时间的计算方式如图4所示。

图4：监管机构的反应时间图示

2021年中国证券监管机构查处内幕交易案件的平均反应时间为31个月，且75%的反应时间在42个月以内，具体箱线图如图5所示。

图5：监管机构的反应时间，单位：个月

监管机构对于内幕信息开始时点的认定

在部分涉及内幕信息知情人和传递型内幕交易的案件中，监管部门在事实认定中并未准确认定被处罚人的内幕交易行为开始时点，仅代之以“在内幕交易敏感期内由XXX下单交易”等表述，这部分案件有16个。另外，在16份未明确表述内幕交易行为开始时点的行政处罚决定书中，有4份出自中国证监会，12份出自地方证监局。考虑到中国证监会（25份）和地方证监局（72份）行政处罚的总体数量，上述不明确的决定书占比为16%。

2021年，中国证监会一共处罚了19起内幕交易案件，处罚人数共35人，平均反应时间39个月，罚金总额为259,494,831.62元，个案平均罚金数额为13,657,622.72元。相比之下，地方证监局一共处罚了58起内幕交易案件，处罚人员合计96人，平均反应时间为28个月，罚金总额为129,921,810.97元，个案平均处罚水平为2,202,064.59元。表2对比了中国证监会和地方证监局的处罚指标情况。

内幕信息的类型分析

2021年，在77起行政处罚中，中国证券监管机构共认定了12种内幕信息中的5种类型，认定次数最多的前三名分别是：第80条第2款第2项“公司的重大投资行为，公司在一年内购买、出售重大资产超过公司资产总额百分之三十”（共36条内幕信息，占比47%），第8项“持有公司百分之五以上股份的股东或者实际控制人持有股份或者控制公司的情况发生较大变化”（共18条内幕信息，占比23%），和第5项“公司发生重大亏损或者重大损失”（共7条内幕信息，占比9%）（如图6所示）。

此外，2021年的4条“其他”类内幕信息，分别包括公司进行股权回购、公司筹划发布业绩快报、子公司准备进行分拆上市和公司购买音频版权。

图6：2021年不同内幕信息种类数量统计

除了依照《证券法》（2019年）将内幕信息划分为不同类型外，我们还可将内幕信息划分为利好和利空信息。在2021年，利好的内幕消息占据绝对优势，具体比例为87%。同时，当被处罚人知悉利好消息并进行内幕交易时，其有近三分之一的几率会遭遇亏损。与之相反，当被处罚人利用利空消息进行内幕交易时，其有九成的几率可以规避损失。由此可见，利用利空消息进行内幕交易进而避损的可确定性远高于利好消息（详见下图7-图9）。

图7：内幕信息中利好和利空消息的数量对比

图8：消息利好时，被处罚人进行内幕交易的盈亏结果

图9：消息利空时，被处罚人进行内幕交易的盈亏结果

为了使读者更清晰地了解监管机构对于法定内幕信息类型的认定逻辑，本报告选取了6例典型的内幕交易案例，整理如下。

案例一：“重大投资、处置重大资产”类内幕信息的认定

在陈某民内幕交易东方日升（300118）股票案（〔2021〕9号）中，监管机构认定：东方日升拟通过发行股份并支付现金方式收购标的资产江苏九九久科技有限公司100%的股权，属于《证券法》（2005年）第67条第2款第2项所述“公司的重大投资行为和重大的购置财产的决定”，属于内幕信息。

案例二：“大股东、实控人变化”类内幕信息的认定

在杨某平、吕某内幕交易东软载波（300183）股票案（〔2021〕2号）中，监管机构认定：东软载波实际控制人崔某等三人（甲方）与顺德控股（乙方）于2019年9月7日签订的《股权转让框架意向协议》属于《证券法》（2005年）第67条第2款第8项规定“持有公司百分之五以上股份的股东或者实际控制人，其持有股份或者控制公司的情况发生较大变化”的重大事项，属于内幕信息。

案例三：“重大亏损或者重大损失”类内幕信息的认定

在郭某波内幕交易联络互动（002280）股票案中（〔2021〕1号），监管机构认定：联络互动披露的2019年度业绩预告修正事项属于《证券法》（2005年）第67条第2款第5项规定的“公司发生重大亏损或者重大损失”的重大事件，属于内幕信息。

案例四：“订立重要合同、提供重大担保或者从事关联交易”类内幕信息的认定

在陈某内幕交易润和软件（300339）股票案（〔2021〕3号）中，监管机构认定：润和软件与蚂蚁云金融签订《业务合作协议》属于《证券法》（2005年）第67条第2款第3项规定的“公司订立重要合同，可能对公司的资产、负债权益和经营成果产生重要影响”的重大事件，属于内幕信息。

案例五：“分配股利或增资的计划”类内幕信息的认定

在刘某内幕交易惠达卫浴（603385）股票案（〔2021〕3号）中，监管机构认定：碧桂园创投单独作为战略投资者参与惠达卫浴非公开发行股票事项属于《证券法》（2014年）第80条第2款第9项规定的重大事件，属于内幕信息。

案例六：“经营方针、范围发生重大变化”类内幕信息的认定

在海某天、周某内幕交易ST狮头（600539）股票案（〔2021〕130号）中，监管机构认定：狮头股份为解决上市公司困境、继续出售水泥资产,决定先寻找新资产注入的交易方案属于《证券法》（2005年）第67条第2款第1项规定的重大事件,属于内幕信息。

中国证券监管机构主要通过三种方式对内幕信息的类型进行认定：明确认定、概括性认定和未认定。明确认定是指监管机构指出认定的内幕信息的具体类型，即《证券法》（2019年）第80条第2款规定的12种法定的内幕信息类型。概括性认定是仅指出认定内幕信息所依据的条款，但不明确指出具体类型。未认定是仅指出相关事项属于内幕信息，而不对具体条款或具体类型进行说明。2021年，证券监管机构对上述三种认定方式进行采用的占比分别为：明确认定（95%）、概括性认定（4%）、未认定（1%）。具体情况如下图10：

图10：监管机构对内幕信息法定类型的认定方式

其中，对内幕信息类型进行概括性认定和未认定的详细情况如下。

内幕信息形成时点的认定

实践中，内幕信息的形成时点的认定，对于精确化处罚具有重要意义。《内幕交易司法解释》第5条第1款和第3款规定，“内幕信息敏感期”是指内幕信息自形成至公开的期间，影响内幕信息形成的动议、筹划、决策或者执行人员，其动议、筹划、决策或者执行初始时间，应当认定为内幕信息的形成之时。另外，其第2款规定，《证券法》（2014年）第67条第2款所列“重大事件”的发生时间，第75条规定的“计划”、“方案”，应当认定为内幕信息的形成之时。但是，究竟何为何为重大事件的发生时间，何为计划和方案，依然相当模糊。因此，本部分以内幕交易信息多发的并购重组为例，对监管机构的认定标准进行梳理，供读者参考，具体梳理如下。

图11：并购重组中内幕信息认定时点的分布

对应上述9个认定时点，我们整理了9个典型案例，供读者参考。

案例一：以“单方面开始研究方案或寻找标的”为内幕信息形成时点

在陈某内幕交易北讯集团（002359）股票案（〔2021〕7号）中，不晚于2018年1月10日，北讯集团实际控制人赵某的亲戚田某军了解到，东南亚有个电信项目可以作为收购标的。监管机构认定：内幕信息形成时点不晚于2018年1月10日。

案例二：以“就内幕信息所涉事项进行内部讨论或会议”为内幕信息形成时点

在任某国、董某内幕交易赤峰黄金（600988）股票案（〔2021〕2号）中，2019年1月10日，赤峰黄金召开联席会议办公会2019年第2次会议，同意上市公司收购瀚丰矿业100%股权的建议，确定由控股股东协调瀚丰矿业尽快启动新三板摘牌程序并确定中介机构及进场时间。监管机构认定：内幕信息的形成时点不晚于2019年1月10日。

案例三：以“双方初步表达合作意向”为内幕信息形成时点

在陈某民内幕交易东方日升（300118）股票案（〔2021〕9号）中，2018年4月底，林某峰此时有意向收购九九久科技，电话询问李某松九九久科技出售的情况，李某松表示还可以再谈。监管机构认定：内幕信息形成时点不晚于2018年4月30日。

案例四：以“着手起草合作方案”为内幕信息形成时点

在李某内幕交易音飞储存（603066）股票案（〔2021〕5号）中，2017年8月16日，音飞储存董事会秘书徐某某根据金某某的指示草拟了股权收购意向协议。监管机构认定：内幕信息形成时点不晚于2017年8月16日。

案例五：以“启动尽职调查”为内幕信息形成时点

在杨某内幕交易鲁商置业（600223）股票案（〔2021〕8号）中，2018年9月7日，鲁商集团聘请中介机构进场开展尽调工作。监管机构认定：内幕信息形成于2018年9月7日。

案例六：以“双方高层达成初步合作意向”为内幕信息形成时点

在庄某光内幕交易太龙照明（300650）股票案（〔2021〕3号）中，2020年3月23日，润欣科技董秘向太龙照明表达愿意出售润欣勤增持有的Upkeen Global、Fast Achieve股份的意愿，太龙照明表达了购买意愿。监管机构认定：内幕信息的形成时间不晚于2020年3月23日。

案例七：以“双方就主要事项或关键内容达成一致”为内幕信息形成时点

在方某民内幕交易齐翔腾达（002408）案（〔2021〕9号）中，2018年3月7日，祝某茂、焦某到上海与陈某建、陈某忠见面，此次谈判确定了齐翔腾达收购华立新材料51%以上股权。监管机构认定：内幕信息不晚于2018年3月7日形成。

案例八：以“签署保密协议或内幕信息知情人登记”为内幕信息形成时点

在黄某添内幕交易迪威讯（300167）案（〔2021〕1号）中，2018年12月初，周某华等人与迪威迅实际控制人季某、冯某等人签署了《关于资本运作合作项目之保密协议》《重大事项交易进程备忘录》。监管机构认定：该内幕信息不晚于2018年12月初形成。

案例九：以“公司内部决定终止重组方案”为内幕信息形成时点

在孙某锋内幕交易太极股份（002368）案（〔2021〕18号）中，2018年2月7日，太极股份安排北京安新律师事务所律师高某通过电子邮件向刘某发送了终止本次并购重组涉及的需要量子伟业方面出具的有关文件及拟签署的协议。监管机构认定：内幕信息的敏感期为2018年2月7日至2018年4月20日。

内幕交易违法主体的类型分析

《证券法》（2019年）第50条区分了“内幕信息的知情人”和“非法获取内幕信息的人”两类内幕交易的违法主体。

在2021年中，证券监管机构共对37名内幕信息知情人交易进行处罚（含单位），本报告将被处罚人划分为五类人员，分别包括上市公司及其关联方人员（49%）、上市公司交易相对方人员（32%）、非亲属类圈外人（5%）、亲属类圈外人（5%）、中介人员（8%）。由此可见，上市公司及其关联人方人员和上市公司交易相对方人员是从事内幕信息知情人交易的高发身份，共占8成以上。同时，圈外人作案亦不可忽视，亲属类和非亲属类圈外人共占比10%。具体分布如图12所示。

图12：内幕信息知情人的身份分布，单位：名

在2021年中，证券监管机构共对76名潜在的非法获取内幕信息人与内幕信息知情人之间的关系进行了披露，本报告将其分为五类，分别是业缘关系（37%）、亲缘关系（24%）、友缘关系（17%）、学缘关系（9%）和不明关系（13%）。可以看出，非法获取内幕信息的人数（76名）几乎等于内幕信息知情人数（37名）的两倍，具体请见图13和表5（见文末）。

图13：非法获取内幕信息的人的身份分布，单位：名

非法获取内幕信息的途径

以“传递型内幕交易”和“泄露内幕信息”的案件为样本，我们对非法获取内幕信息的途径进行了分析。通过“微信等通讯传播”（89%）占据绝对优势，“见面传播”（9%）次之，还存在“旁听”（1%）和监管机构未明确认定传播途径（1%）的情形，具体分布如图14所示。

图14：非法获取内幕信息的途径分布

罚没比例分析

2021年，采取“没收+罚款”进行内幕交易处罚的案例共53起，其分布为：没一罚一（42%），没一罚二（36%），没一罚三（21%）和没一罚四（2%），未出现没一罚五的案件。

与之相比，2020年数据显示，没一罚一和没一罚二分别占25%和22%，没一罚三占51%，没一罚五仅出现一例，未出现没一罚四的案例（黄江东等：《内幕交易行政处罚2020年度观察与执法展望》）。

由此可见，监管机构对于采取高额罚款（没一罚四和没一罚五）依然谨慎，主要罚款区间仍然落在违法所得的一倍至三倍。同时，处以违法所得一至二倍罚款的比例有所上升，监管机构对于没一罚三的处罚形式表现得更加克制，具体分布请见图15。2020年和2021年“没收+罚款”案例分布对比请见图16。

图15：“没收+罚款”的案例分布

图16：2020年和2021年“没收+罚款”案例分布对比，单位：%

陈述与申辩

2021年，在117份行政处罚中，有65份披露了当事人提出的申辩，占比为56%，图17描绘了具体分布。反观2020年的数据，仅有48%的被处罚对象提出了申辩，说明我国被处罚对象的申辩意识正在逐渐加强，希望能够通过正当程序减轻或免除自身的处罚，而非仅是被动地接受监管机构认定的事实和处罚结论。另外，在被提出的65份申辩意见中，有4份被监管机构部分采纳，占被提出申辩意见的6%，相比于2020年18%的占比有所下降，具体请见图18。

图17：被处罚对象提出申辩的情况，单位：个

图18：2021年申辩意见被采纳的情况，单位：个

以下针对2021年度内幕交易行政处罚中申辩理由被部分采纳的案例进行分析，具体分为案件事实、申辩理由、复核意见三个方面进行整理。

案例一：宋某内幕交易新光圆成股票案（〔2021〕112号）

案件事实：新光圆成拟收购中国高速传动的重大资产重组事项属于内幕信息，宋某在内幕信息敏感期内与内幕信息知情人季某群、王某1、王某2等人存在联络，内幕信息敏感期内，“宋某”账户、“金某”账户买入新光圆成股票。截至2019年4月1日，两账户敏感期内买入的新光圆成股票全部卖出，亏损合计3,940,191.39元。

申辩理由：当事人与王某2在2018年1月12日的联络接触证据内容明确（订酒店），与内幕信息无关，其也并未在与其他内幕信息知情人联络接触后立即买入。

复核意见：采纳当事人关于其与王某2的微信记录有具体指向的有关申辩意见，并对有关事实描述予以调整，但相关采纳不足以影响对其交易异常性及内幕交易行为的认定。本案对当事人内幕交易行为的认定，综合考虑了当事人与内幕信息知情人的熟悉程度、联络接触情况和环境便利性，相关人员询问笔录，交易相关时点与内幕信息进展高度吻合，亏损卖出其他股票买入新光圆成股票等各方面情况，具有充分的事实和法律依据……综上，对当事人关于不予或减轻行政处罚的申辩意见不予采纳。

案例二：陈某昌、蔡某内幕交易ST狮头股票案（〔2021〕129号）

案件事实：狮头股份为解决上市公司困境、继续出售水泥资产，决定先寻找新资产注入的交易方案属于内幕信息。蔡某系景瑞投资执行合伙人，与陈某昌为大学同学，关系密切。双方自2016年9月20日至11月7日期间频繁电话联络。作为内幕信息知情人的陈某昌提供资金、蔡某出面通过“华中投资”账户交易ST狮头股票的行为明显异常，与内幕信息高度吻合。

申辩理由：蔡某未下达交易指令，景瑞投资为陈某昌实际控制，蔡某仅为名义执行合伙人。蔡某并未从案涉交易中获利，不具备内幕交易动机。陈某昌与本案资金来源方、实施方关系密切，是案涉交易的最终获益人，主导了内幕交易。陈某昌本人、授意他人做不实陈述，栽赃蔡某。

复核意见：对申辩意见中的合理部分予以采纳，对处罚决定作适当调整……考虑到蔡某是听从陈某昌的安排，在本案部分环节进行参与、配合，且交易收益流向陈某昌，因而蔡某在违法行为中起次要作用，我会在量罚时对此予以充分考虑。

案例三：海某天、周某内幕交易ST狮头股票案（〔2021〕130号）

案件事实：狮头股份为解决上市公司困境、继续出售水泥资产，决定先寻找新资产注入的交易方案属于内幕信息。海某天上海公司担任海某天1号私募基金账户基金管理人，周某作为海某天上海公司原法定代表人、总经理，是海某天1号私募基金账户的实际决策人。周某与陈某昌为多年朋友，同住苏州。在内幕信息敏感期内，二人曾于2016年10月18日21时23分有通话联络，通话时长为14秒。内幕信息敏感期内，海某天1号私募基金账户买入ST狮头股票2,030,944股，买入成交金额为30,516,982元，卖出724,500股，卖出成交金额为10,870,032.46元。截至调查日，该账户内幕信息敏感期内买入的ST狮头股票已全部卖出，盈利3,053,207.78元。

申辩理由：海某天上海公司及其代理人认为，考虑到公司实际经营情况以及初犯等情节，请求违法所得计算时扣除部分获利、从轻减轻处罚。

复核意见：……综合考虑当事人违法事实、情节及配合调查等情况，对当事人申辩理由部分采纳，适当调减处罚金额。

案例四：某租赁公司、盛某莲、金某内幕交易ST新海股票案（〔2021〕50号）

案件事实：ST新海2018年度业绩大幅亏损属于内幕信息，某租赁公司的盛某莲、金某因某租赁公司与ST新海洽谈业务而知悉该内幕信息，2019年4月24日至4月26日，某租赁公司卖出天津中程、天津丰瑞证券账户ST新海股票15,362,700股，金额103,709,968元，从后续ST新海跌停情况来看，某租赁公司规避损失67,972,321.14元。

申辩理由：涉案交易系由资金部人员陶某辰实际执行操作，并非由金某实际执行操作。

复核意见：对于当事人的意见部分进行采纳，相关表述已作修改。根据盛某莲询问笔录：“随后我就安排金某卖出新海宜股票，具体是由金某安排财务人员操作的”，根据金某询问笔录：“她（盛某莲）跟我说完，我就跟资金部的同事一起开始减持”，金某是中程租赁副总裁和新海宜项目负责人，接收盛某莲指令，无论其是安排财务人员卖出，还是与同事一起操作卖出，均不影响对其责任的认定。

参考文献

[1] 彭冰主编，《规训资本市场：证券违法行为处罚研究》（2017），法律出版社2019年版。

[2] 彭冰主编，《规训资本市场：证券违法行为处罚研究》（2016），法律出版社2018年版。

[3] 杨兆全，《证券监管实务：行政执法流程热点难点问题及典型案例指引》，法律出版社2017年版。

[4] 宁荣，《内幕交易的多副面孔——中国的监管标准与执法实践》，经济科学出版社2019年版。

[5] 深圳市律师协会证券基金期货法律专业委员会编，《证券诉讼法律实务——以大数据分析为视角》，法律出版社2018年版。

[6] 吕成龙，《谁在偷偷地看牌？——中国证监会内幕交易执法窘境与规范检讨》，《清华法学》2017年第4期，第157-176页。

[7] 黄江东、施蕾，《内幕交易行政处罚2020年度观察与执法展望》，国浩律师事务所，2021年3月2日。

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