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智仁原创 | 人防工程易地建设费的征收——破产程序中的公法债权确认问题
王施珏
《中华人民共和国人民防空法》第十八条[《中华人民共和国人民防空法》第18条：人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。]规定了人防工程的定义，人防工程一般称为人防工程，是关系国家安全的重要建设工程。但并不是所有的开发项目都具备人防工程的建设条件，所以在何种情况下可以不进行人防工程的建设，在《人防工程建设管理规定》中有所规定。但同时也规定了易地建设费必须按照一定的标准缴纳，才能满足上述情况。该标准规定为，根据项目规模应修建相应防空地下室面积所需要的工程造价。上述规定即为人防工程异地建设费的由来。毫无疑问，人防工程的建设、经费保障既关系城市建设，又与国家安全息息相关。在相关企业破产程序中该笔费用应如何征收？属于何种债权性质？
一人防工程易地建设费的征收与管理
（一）人防工程易地建设费的法律依据
根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条对人防工程修建进行了一定规定，其具有以下几个要素：1、城市区域，2、新建的建筑，3、民用建筑。同时，在《人民防空工程建设管理规定》第四十八条[ 《人民防空工程建设管理规定》第48条：如项目因地质、地形等原因不宜修建人防工程的，或者应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经主管部门批准后，可不修建人防工程，但须缴纳易地建设费。]中对人防工程易地建设费代替修建人防工程的情形做了进一步规定。该费用的制定由省级人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门进行，计算时参照当地防空地下室的造价，该款项收缴后须全额上缴专项用于人民防空建设，并设财政预算外专户。由此可见，修建人防工程系建设单位的法定义务，而人防工程易地建设费实质是对上述义务履行的一种补充手段。2022年3月1日起，浙江省实施《浙江省人民防空工程管理办法》，该办法第十三条[ 《浙江省人民防空工程管理办法》第13条：应当修建防空地下室的民用建筑，符合法律、法规和国家规定条件的，建设单位可以不建或者少建防空地下室。
具有下列地质、地形、施工等客观条件限制情形的，可以按照《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的规定不建或者少建防空地下室：
（一）所在地块被禁止、限制开发利用地下空间的；
（二）因流沙、暗河、基岩埋深较浅等地质条件限制而不能修建的；
（三）因建设场地周边建筑物或者地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者施工难以保证自身以及周边安全的。]对可以易地建设费替代修建人防工程的情形进行了规定。对比《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》，对以人防工程易地建设费代替人防工程修建的情形，存在一定的变化。对比上述两个规定，可以发现，对人防工程“以费代建”模式整体持限制态度。
（二）人防工程易地建设费的征收主体及计算依据
2020年，财政部发布《关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》(财税[2020]58号)，该文件要求防空地下室易地建设费自2021年1月1日起划转至税务部门征收。在此之前，人防工程易地建设费是由人民防空主管部门核实决定后，建设单位直接缴纳至银行。由于前期各地人防工程易地建设费的征收，系由各职能部门负责，部分地区存在未积极追缴、违规减免等问题。2019年度优秀检察建议中，陕西省人民检察院相关检察建议即是有关人防领域的公益诉讼案件。在两年多的时间内，该省检察机关共相关类型公益诉讼案件一百二十余件，涉及未缴纳的人防工程易地建设费超一亿元，并涉及主管部门违规减免人防工程易地建设费的情形，相关款项约五百五十余万元。[ 2019年度优秀检察建议：《公益诉讼助力人防事业行稳致远 陕西：检察建议督促规范人防工程建设及易地建设费收缴》，倪建军。]从规范征收管理、提高征管效率的角度来看，由税务部门统一征收更有利于该费用的收缴管理。
（三）人防工程易地建设费的公益目的
人防工程易地建设费是如何体现其公益目的的？就人防工程易地建设费征收后的使用，《人民防空工程建设管理规定》明确要求，该款项上缴专户后专款专用，并实行两条线管理，即收、支两线分离。对于该款项的平调、截留和挪用等问题，上述规定进行了严厉禁止，并明确规定了各部门和个人均无权批准减免上述费用。由此可以看出，人防工程易地建设费的征收目的是为我国战时人员、物资隐蔽，指挥以及医疗保障而收取的专项费用，其征收主体为国家公权力机关，其征收依据亦为公法法律。综合上述特征，人防工程易地建设费具有明显的公益属性。
二破产程序中的债权确认与清偿
（一）破产法中的债权清偿顺位
根据《中华人民共和国企业破产法》的规定，企业进入破产程序后，债权人可向管理人申报债权，并通过分配方式获得清偿。上述债权既包括私法债权，也包括公法债权，即在破产程序中，税务部门应以债权申报方式向建设单位主张人防工程易地建设费。
《企业破产法》对破产债权的清偿顺位进行了规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利；破产财产在清偿破产费用和共益债务后，按照职工债权、税款债权、普通破产债权。《全国法院破产审判工作会议纪要》则在上述规定之外，对缺乏法律明确规定情形的债权清偿顺位进行规定，提出可以按照一定原则合理确定清偿顺序，其中就包括了私法债权优先于公法债权。由此，给我们带来了公法债权与私法债权区分的相关思考。
（二）人防工程易地建设费的债权性质
债是否基于公益目的划分了公法债权和私法债权，成为区分公法债权和私法债权的标准。公法债权须由公法人实施，依据公法法律规定、经其明确授权，为公共利益而实施。我国的公法债权包括行政性收费与事业性收费。从人防工程易地建设费用的性质来看，其属于由税务部门统一征收的非税收入。非税收入包括行专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营性收入等，人防工程易地建设费则属行政事业性收费。人防工程易地建设费虽由税收部门统一征收，但从性质上而言并不属于税款，清偿顺位亦不能与税款债权一致。
从人防工程易地建设费的立法原则、收费标准综合分析，其属公法债权。如果此时以《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条[ 《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条：对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。]为依据，是否可以直接确认人防工程易地建设费应当劣后于普通债权获得清偿？
三司法裁判情况及分析
通过裁判文书网检索，2019年至2021年期间，因人防工程易地建设费而涉诉的破产债权确认纠纷案件共有5件，分别发生于湖北、河北、陕西、山东。其中，两起案件涉及债权优先受偿问题，均确认人防工程易地建设费为劣后债权，且均发生于山东省，其确认为劣后债权的主要法律依据为《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号）中关于破产债权的清偿原则和顺序。在平阴县人民防空办公室与济南麟居置业有限公司破产债权确认纠纷一案中，平阴县人民法院依据企业破产第一百一十三条的规定，并结合《全国法院破产审判工作会议纪要》的相关规定，裁判认为对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照私法债权优先于公法债权等原则合理确定清偿顺序，故对涉案的人防工程易地建设费认定劣后于普通债权清偿。在乳山市住房和城乡建设局与日照丽城建设发展有限公司破产债权确认纠纷一案中，乳山市人民法院则认为人防工程易地建设费属于普通债权。
从上述裁判情况来看，人防工程易地建设费的清偿顺序在实务中仍存在争议。而争议的核心在于，其是否可以参照《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条的规定，因其公法债权的性质而当然的认为其应劣后于普通债权获得清偿。
该条规定的“人身损害赔偿债权优先于财产性债权，私法债权优先于公法债权，补偿性债权优先于惩罚性债权”，即《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定的条款表述，是债权清偿顺序的原则。人民法院可以根据上述原则，在没有明确规定清偿顺序的前提下，合理确定清偿顺序。需要注意的是，条文既规定了可以参照该原则，同时明确提出了“合理”确定的要求。这是否意味着，实务中基于个案情况不同而留下了法律适用的空间？
在破产案件中，债权的清偿顺位与债权人的权益紧密相关，不同的清偿顺位可获得的清偿款差异明显。从法律规定来看，我国的破产债权是以优先债权和普通债权为核心建立破产债权体系。同时，优先债权的优先性往往来源于其他法律法规的规定，企业破产法对优先债权的规定尚不明确，劣后债权更无制度的构建。由此带来的困境是，破产案件中，在确认债权劣后于普通债权清偿时，援引的依据并非法律而为会议纪要等文件。
故，从债权的性质、款项的目的等因素来看，人防工程易地建设费属公法债权应无争议，但对于该债权的清偿，是否直接依照《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条的规定，仍存在许多问题，有着探讨的空间。而对破产债权劣后清偿有关制度的构建完善，将为解决上述问题及类似问题提供有效的依据。
作者简介
王施珏
浙江智仁律师事务所
专职律师
教育背景：
郑州大学法学学士
专业方向：
民商事纠纷、重整重组
执业格言：
重以修能，正道直行
王施珏
《中华人民共和国人民防空法》第十八条[《中华人民共和国人民防空法》第18条：人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。]规定了人防工程的定义，人防工程一般称为人防工程，是关系国家安全的重要建设工程。但并不是所有的开发项目都具备人防工程的建设条件，所以在何种情况下可以不进行人防工程的建设，在《人防工程建设管理规定》中有所规定。但同时也规定了易地建设费必须按照一定的标准缴纳，才能满足上述情况。该标准规定为，根据项目规模应修建相应防空地下室面积所需要的工程造价。上述规定即为人防工程异地建设费的由来。毫无疑问，人防工程的建设、经费保障既关系城市建设，又与国家安全息息相关。在相关企业破产程序中该笔费用应如何征收？属于何种债权性质？
一人防工程易地建设费的征收与管理
（一）人防工程易地建设费的法律依据
根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条对人防工程修建进行了一定规定，其具有以下几个要素：1、城市区域，2、新建的建筑，3、民用建筑。同时，在《人民防空工程建设管理规定》第四十八条[ 《人民防空工程建设管理规定》第48条：如项目因地质、地形等原因不宜修建人防工程的，或者应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经主管部门批准后，可不修建人防工程，但须缴纳易地建设费。]中对人防工程易地建设费代替修建人防工程的情形做了进一步规定。该费用的制定由省级人民政府价格主管部门会同财政、人民防空主管部门进行，计算时参照当地防空地下室的造价，该款项收缴后须全额上缴专项用于人民防空建设，并设财政预算外专户。由此可见，修建人防工程系建设单位的法定义务，而人防工程易地建设费实质是对上述义务履行的一种补充手段。2022年3月1日起，浙江省实施《浙江省人民防空工程管理办法》，该办法第十三条[ 《浙江省人民防空工程管理办法》第13条：应当修建防空地下室的民用建筑，符合法律、法规和国家规定条件的，建设单位可以不建或者少建防空地下室。
具有下列地质、地形、施工等客观条件限制情形的，可以按照《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》的规定不建或者少建防空地下室：
（一）所在地块被禁止、限制开发利用地下空间的；
（二）因流沙、暗河、基岩埋深较浅等地质条件限制而不能修建的；
（三）因建设场地周边建筑物或者地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者施工难以保证自身以及周边安全的。]对可以易地建设费替代修建人防工程的情形进行了规定。对比《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》，对以人防工程易地建设费代替人防工程修建的情形，存在一定的变化。对比上述两个规定，可以发现，对人防工程“以费代建”模式整体持限制态度。
（二）人防工程易地建设费的征收主体及计算依据
2020年，财政部发布《关于水土保持补偿费等四项非税收入划转税务部门征收的通知》(财税[2020]58号)，该文件要求防空地下室易地建设费自2021年1月1日起划转至税务部门征收。在此之前，人防工程易地建设费是由人民防空主管部门核实决定后，建设单位直接缴纳至银行。由于前期各地人防工程易地建设费的征收，系由各职能部门负责，部分地区存在未积极追缴、违规减免等问题。2019年度优秀检察建议中，陕西省人民检察院相关检察建议即是有关人防领域的公益诉讼案件。在两年多的时间内，该省检察机关共相关类型公益诉讼案件一百二十余件，涉及未缴纳的人防工程易地建设费超一亿元，并涉及主管部门违规减免人防工程易地建设费的情形，相关款项约五百五十余万元。[ 2019年度优秀检察建议：《公益诉讼助力人防事业行稳致远 陕西：检察建议督促规范人防工程建设及易地建设费收缴》，倪建军。]从规范征收管理、提高征管效率的角度来看，由税务部门统一征收更有利于该费用的收缴管理。
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从人防工程易地建设费的立法原则、收费标准综合分析，其属公法债权。如果此时以《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条[ 《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条：对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。因债务人侵权行为造成的人身损害赔偿，可以参照企业破产法第一百一十三条第一款第一项规定的顺序清偿，但其中涉及的惩罚性赔偿除外。破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。]为依据，是否可以直接确认人防工程易地建设费应当劣后于普通债权获得清偿？
三司法裁判情况及分析
通过裁判文书网检索，2019年至2021年期间，因人防工程易地建设费而涉诉的破产债权确认纠纷案件共有5件，分别发生于湖北、河北、陕西、山东。其中，两起案件涉及债权优先受偿问题，均确认人防工程易地建设费为劣后债权，且均发生于山东省，其确认为劣后债权的主要法律依据为《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号）中关于破产债权的清偿原则和顺序。在平阴县人民防空办公室与济南麟居置业有限公司破产债权确认纠纷一案中，平阴县人民法院依据企业破产第一百一十三条的规定，并结合《全国法院破产审判工作会议纪要》的相关规定，裁判认为对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照私法债权优先于公法债权等原则合理确定清偿顺序，故对涉案的人防工程易地建设费认定劣后于普通债权清偿。在乳山市住房和城乡建设局与日照丽城建设发展有限公司破产债权确认纠纷一案中，乳山市人民法院则认为人防工程易地建设费属于普通债权。
从上述裁判情况来看，人防工程易地建设费的清偿顺序在实务中仍存在争议。而争议的核心在于，其是否可以参照《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条的规定，因其公法债权的性质而当然的认为其应劣后于普通债权获得清偿。
该条规定的“人身损害赔偿债权优先于财产性债权，私法债权优先于公法债权，补偿性债权优先于惩罚性债权”，即《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十八条规定的条款表述，是债权清偿顺序的原则。人民法院可以根据上述原则，在没有明确规定清偿顺序的前提下，合理确定清偿顺序。需要注意的是，条文既规定了可以参照该原则，同时明确提出了“合理”确定的要求。这是否意味着，实务中基于个案情况不同而留下了法律适用的空间？
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故，从债权的性质、款项的目的等因素来看，人防工程易地建设费属公法债权应无争议，但对于该债权的清偿，是否直接依照《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条的规定，仍存在许多问题，有着探讨的空间。而对破产债权劣后清偿有关制度的构建完善，将为解决上述问题及类似问题提供有效的依据。
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