【重磅】生态环境保护综合执法的职责调整

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知(以下简称《指导意见》),引起各界广泛关注。

为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》部署要求,进一步推动深化生态环境保护综合行政执法改革,《指导意见》指出,要有效整合生态环境保护领域执法职责,建立职责明确、边界清晰的执法体制,并对实行综合执法的范围进行了明确和细化。准确理解《指导意见》及职责整合的改革精神,对整合组建生态环境保护综合执法队伍,完善与生态环境保护事业相适应的行政执法体系具有重要意义。

本文将就生态环境保护综合执法的职责调整进行解读,供各位读者参考。

解读1:改革目的——聚焦解决多头多层重复执法

《指导意见》指出,生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法。生态环境保护综合执法队伍将整合相关部门污染防治和生态保护执法职责。

“职责明确、边界清晰”是国家实施生态环境保护综合执法改革的目标方向,其提出的背景是生态环境保护领域多头、多层重复执法问题较为突出。

1. “统管与分管”模式。

《中华人民共和国环境保护法》第十条规定,环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理,有关部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。原环保部门与其他“有关部门”共同履行环境保护职责,属于“统管与分管”相结合的模式。近年来,湖南、陕西、内蒙古、山东、重庆等十余个省、区、市制定了环境保护工作职责规定,少的涉及20余个部门,多得涉及50余个部门,职责分散交叉、重叠问题突出。

2. 横向上存在多头执法问题。

《深化党和国家机构改革方案》第五十一条明确要求“整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍,统一实行生态环境保护执法”。生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两个主要方面。

对污染防治执法领域而言,法律、标准体系较为健全,但执法权较为分散,个别领域存在“九龙治水”问题。以水污染防治执法为例,“地表水”执法由环保部门负责,“地下水”执法国土和水利部门还存有争议;“岸上”的污染源执法由环保部门负责,“水上”的污染源执法由交通、海事、海洋等部门负责。执法权分散导致职责交叉不清,部门间协调不畅,同时也容易造成能力配置的重复浪费,多头执法。

对生态保护执法领域而言,法律、标准体系,以及执法事项和执法主体均较为分散。目前还没有针对生态保护的系统性专门立法,经过对法律和国务院行政法规的系统梳理,与生态保护高度相关的执法事项分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》等30多部法律法规中,涉及国土、水利、农业、林草、海洋、住建等部门,这些法律法规主要侧重于资源开发利用保护和生态建设,很多领域没有针对生态破坏的执法依据。

3. 纵向上存在多层执法问题。

省级以下环境执法队伍普遍存在“职责同构”问题,根据现行法律法规,除核与辐射、机动车、消耗臭氧层物质等领域明确只能由国家级、省级生态环境部门承担的执法事项外,其余执法事项均可由“县级以上人民政府环境保护主管部门”承担,执法职责“上下一边粗”,层级事权不清、同级环保部门内部执法边界不清,多头执法、碎片化严重。某个具体的案件,省、市、县三级均有权查处,有限的执法资源没有充分利用,也容易造成多层执法问题。

因此,实施综合执法改革,不仅要厘清部门间的职责边界,更需要划分不同层级的事权。

解读2:改革方式——跨部门整合执法权

《指导意见》明确了原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门工作职责的具体整合范围。并明确要求,除法律、法规另有规定外,相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。

1. 综合执法队伍与其他行业管理部门的关系。

跨部门整合处罚权,其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。整合后,综合执法队伍职责范围将大于同级生态环境部门。《深化党和国家机构改革方案》第二十五条明确了组建生态环境部的职责整合,相比而言,生态环境保护综合执法队伍承担的执法职责更广,主要表现在整合了国土部门对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权,林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设生态破坏的执法权。

在组织架构上,日常工作由生态环境部或省级生态环境厅的内设执法局承担,主要负责牵头建立健全行业管理部门与综合执法队伍的协调配合机制,协调国家或省级相关部门加强对综合生态环境保护执法的有关业务指导。在工作关系上,相关行业管理部门与综合执法队伍属于业务指导关系,对于划转的执法事项,国家或省级相关行业管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进行业务指导。

2. 跨部门整合执法权的边界划定。

土地、矿藏、自然保护地既可以理解为生态的一部分,也可以理解为一种资源;既可以是生态保护的执法对象,也是资源保护的执法对象。现实操作中,执法边界较为模糊。例如土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等领域的保护,既有生态属性、自然属性,也有资源属性、经济属性。自然资源部设有执法局,负责查处自然资源违法案件。生态环境部也设有执法局,负责查处重大生态环境保护违法案件。生态环境部“三定”规定“监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作”。个别、局部的资源不合理开发利用并不必然导致生态破坏,执法边界较难把握,需要对照法律法规,对执法事项的调整作出具体规定。

3. 以行政处罚权为核心的执法权。

《指导意见》指出,整合后,生态环境保护综合执法队伍依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。

根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条“行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”等规定,可以由一行政部门集中行使与行政处罚权有关的行政强制措施。

目前,国家正在制定与综合执法改革配套的执法事项指导目录,细化到具体的法律法规条款,更利于地方操作。

解读3:执法主体——以谁的名义执法

《指导意见》指出,整合后,生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义,依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。

以谁的名义执法,将对执法程序、行政复议等环节产生影响。目前绝大多数地方环保部门均以部门名义执法,能够较好地履行执法职责,没有调整执法主体的必要性。

同时,以本级生态环境部门名义执法可以较好地与县级“局队合一”模式相匹配。《指导意见》提出县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制。具体模式由地方明确,可以参考公安机关内设大队的模式,县级生态环境分局可以内设生态环境保护综合行政执法队伍。此种模式下,不宜以内设机构的名义行使执法权。

解读4:放眼未来——生态环境保护执法的长期考虑

《指导意见》指出,生态保护执法是指生态环境保护综合执法队伍依法查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。

如何理解生态环境保护执法这一概念,是改革的基础,但目前缺乏规范的定义。《环境保护法》第二条对环境的概念进行了定义,指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。但是生态环境保护明显更加宽泛。

《指导意见》对生态保护执法的定义,明确与此次综合执法改革整合的范围不同。这从侧面说明,此次生态环境保护综合执法改革还没有实现“完全整合”。改革不仅要立足当前,更要放眼未来,一次改革不能实现的目标,可以多次分步实施。《环境保护法》第二条对环境的定义,以及《指导意见》对生态保护执法的定义,可以视为生态环境保护综合执法改革最终目标范围。

解读5:鼓励探索——地方可实行更大范围的整合

《指导意见》指出,各地可以根据地方性法规规章和工作需要,进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责,由生态环境保护综合执法队伍统一行使。已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的,可以继续探索。具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。

1. 实行更大范围综合执法面临的现实问题。

一是垂直管理部门与地方政府存在博弈。生态环境部门实行省以下垂直管理体制,但人事关系、机构编制仍依赖于地方。地方生态环境部门力量基本呈倒金字结构,越往基层,力量越弱。地方政府对垂直管理部门的支持力度可能会受到影响,现有的执法力量不足以支撑更大范围的综合执法改革。

二是责任和权力不匹配。纵向压力传导上,中央和省级有生态环保督察、强化监督等手段,县级(包括直辖市区县级)属于“只进不出”,虽然可以委托乡镇(街道)执法,但仍要承担法律责任。横向上,生态环保并非相关部门主业,有的地方表示,有的相关部门很少或者没有开展过生态环境保护执法。集中执法权后,由于监管欠账较多,问责焦点也更加集中。

2. 地方机构改革应该把握的原则。

一是把握好地方机构设置的一致性和特殊性。在确保党中央令行禁止和全国政令统一基础上,赋予地方更多自主权,不要求“上下一般粗”,重点是强化综合执法队伍的机构配置。

二是把握好正向监管与逆向执法的职责边界。合理集中执法权,统一实行生态环境保护执法,杜绝多头执法和监管真空,重点是要坚持“集中、统一”的定位,确定符合地方实际的执法权划转方案。

三是把握好权责一致与职能匹配的结合点。配置与职责匹配的执法队伍,将“编随事走、人随编走”落到实处,重点是划分各层级执法机构的事权,明确人员编制的划转方式,增强基层执法力量。

全国地区差异较大,生态环境保护执法的侧重点各有不同,综合执法职责整合范围应该因地制宜,符合工作实际。

#炉石传说[超话]# 巨龙年AMA——炉石设计团队Reddit答疑(上)
关于新版本关键词,几位设计师都提到了“双”、“对”等词,同时社区经理还补充与“法术”有关。

首席设计师Iksar答疑
Q:有些老玩家会觉得他们在炉石上已经别无所求了,每个月除了上个传说的确没什么别的事可做。你们打算如何解决这个问题呢?

Iksar:我们的目标之一是更好地为玩家们创造一些中长期的游戏目标,之前我们也曾聊过比500胜更远的一些特殊奖励,不过我也很好奇玩家们想要些什么,如果你们对于游戏内达到某些成就节点之后想获得什么奖励有任何想法,欢迎反馈给我们。或许我们会根据胜场数,比如1000胜一个轮回,来设计一个持续性的、没有上限的静态成就系统,就像守望先锋升级那样;或者基于时间,比如每周每月结算的进度系统。这些想法我们都有讨论过,并且有可能会推出其中的一种方案。

我还要提一句每次AMA活动都会有的问题,大部分时间我们谈论的都是正在进度中的工作但玩家们显然更关心什么时候实装。但是这可能不是很符合AMA的模式,因为当我们准备要宣布游戏中的某项更新时,会准备相关的视频或文章,并且在每个区域的官网上同时发布。因此我希望AMA能作为一个设计师和玩家共同讨论设想的地方,通过AMA玩家们能了解到设计师的视角,以及炉石将要发生什么,而我们也有机会得到来自社区关于总体方向的反馈。
Q:有计划设计一些新的游戏模式吗,比如合作模式?

Iksar:巨龙年我们有一大把计划,不过新的游戏模式并不在其中。我们现在的重心在于保持现有游戏模式的新鲜感和趣味度,比如竞技场玩法的更新。实话实说,我们还没想清楚炉石的下一个游戏模式会是什么。我们深入讨论过一些出现比较频繁的建议,比如2V2模式,甚至还在设计和代码上考虑过这个模式该如何转写到炉石中。也就是说,这不是我们现在要做的事情。我们对游戏模式有一些很大胆的想法,但它们仍处于设计的早期阶段。

就新内容而言,2019年我们将专注于改进现有的一些系统,同时在扩展包故事线设计一些特殊活动,通过一些趣味活动来改变环境,这些活动临近发布时我们会给出更多信息。
Q:竞技场模式更新中,来自之前扩展包的禁卡会解禁吗?几个月前你们曾将一些经典卡和基础卡从禁卡列表中放了出来,这是否意味着我们能见到古神包里的无面召唤者,或者克苏恩系列?因为有些克苏恩卡对于竞技场来说还是不错的。而古神包退环境也有一会了,所以我觉得也不大会再对玩家们造成很大困惑了,所以这些卡有可能重新回到卡池中吗?

Iksar:以下是竞技场新模式的禁卡:卡拉克西织珀者、黑暗鸦人、邪教女巫、暮光暗愈者、兜帽侍僧、渡魂者、上古之神护卫、维克洛尔大帝、克苏恩的信徒、厄运召唤者、克苏恩、邪灵召唤师、克苏恩的侍从、暮光地卜师、暮光尊者、疯狂的信徒、斯克拉姆狂热者、上古看守者、精神控制技师、女巫哈加莎;

还有已经不算做女巫森林的卡:噬月者巴库、吉恩·格雷迈恩、黑猫、闪光飞蛾、阴郁的牡鹿、阴燃电鳗。
此前由于平衡原因被禁的卡,比如无面召唤者将能够被选到。

因为你并不能在竞技场中选到克苏恩卡组,因此克苏恩相关卡牌的大部分文字描述都与竞技场模式无关。所以还是传达了一些令人困惑的信息,有些玩家并不了解克苏恩,因此我们认为将这些牌禁选是更好的选择。
Q:竞技场选牌还将基于分级系统吗?如果是的话,那么在这个系统出现之前的扩展中的牌又将如何分级呢?是根据它们在竞技场中的表现来吗?(这个数据存档了吗)如果某个扩展在一段时间内被移除了,随后又加进卡池,那么卡牌的分级会被重新评估吗?评估是基于某段时间内的选取率,还是与类似分级的卡牌进行比较来进行的呢?

Iksar:还是基于分级系统选牌。老卡牌在竞技场的初始分级和新扩展的分级方式类似,我们此前也并非基于数据来进行分级的,而是在这些牌发布短时间内,根据动态数据进行调整的。卡牌在不同的赛季中会保持同样的分级,但仍会基于每个赛季不同的数据表现进行更新。
Q:分级系统会重做吗?特别是对于分级顶端而言,加基森和古神都没有特别强力的牌,古神包里的好牌大概有沼泽爬行者(和大乱斗的双头巨人差不多,所以在2或者3档的分级?)和加基森的家族卡(很受欢迎,大概在第2档,和石丘差不多)。所以我觉得强度顶端的牌是缺少中立牌的,那么会有卡来补充吗?而对于德鲁伊和萨满而言甚至没有能算得上强的牌来填充系统强度顶端的3张牌,那么这个系统会扩大一些范围吗?

Iksar:少数职业的确面临着这个问题,即强度高的牌数量很少,这就导致了一直在抓取某些重复的卡牌。而增加分级顶端卡牌数量也会有一定的风险,会导致一些比较弱的卡进入本该是强力卡的某一抓之中。理想情况下我们希望系统能提供的是选择多样而又令人满意的抓牌体验,对此我们还没有一个很好的策略,但这是我们将在未来考虑的事。
Q:还是竞技场分级系统相关,微调究竟是如何运作的呢?微调系统很大程度上是依赖于卡池中的牌的,并且需要卡池相对固定。而新的机制带来了卡池的频繁变化,每个阶段的卡强度都有不同,职业强度也是如此。那么在每个阶段轮换时,以及紧急情况下(比如某个职业OP到毁掉竞技场)微调会重新开始吗?或者是每次轮换时都保留分级呢?

Iksar:第一次轮换时我们会获取所有卡牌的基本数据,不过之后我们也没决定是否每次轮换都会重置数据。如前面所说,我们希望在更新分级和基于早期实时数据的微调方面的速度能更快。最开始的几天我们会以基础数据为准,然后再在收集了足够数据之后进行微调,大概是1周左右。
Q:竞技场每个不同的扩展轮换会提前多久宣布?

Iksar:没有明确的时间计划,大概提前2到4周宣布。我们对于未来的模式有些想法,但都没有最终确定,希望能听到你们的建议。
Q:那竞技场榜单之后怎么办呢?很多玩家都觉得每月30轮——虽然还行——但达成起来还是有困难。之后的竞技场是2个月一轮换,能不能每2个月结算一次榜单,要求在30-40轮之间呢?

Iksar:我们正好在寻求社区关于这个问题的反馈,现在我们的想法是每个竞技场赛季结算一次30轮的竞技场榜单,大概也就是2个月结算一次。
Q:还会有时光酒馆之类的竞技场活动吗?往常这些活动会出现在竞技场环境 趋于稳定的时候,但以后竞技场会不断变化,这些活动可能会有所影响。

Iksar:竞技场活动仍在我们的计划之中,比如双职业竞技场。但因为竞技场环境每两个月就会有变化,所以可能不会有特别多的竞技场活动。
Q:现在竞技场不再是标准卡池了,那么荣誉室 的卡牌有坑能会回归吗?毕竟它们对于构筑的影响更大,而非竞技场。

Iksar:从技术上来讲,荣誉室和某个独立的扩展包没有区别,在某个时间我们可能会将它们放进竞技场的卡池中,不过这并非即将到来的改动中的一部分。
Q:很好奇发现机制会怎么运作,标准和狂野模式让玩家们认为发现机制是基于这两个条件运行的,那么在竞技场中发现又会如何运作呢?

Iksar:我也很期待,发现会根据竞技场内现有卡池进行。我们此前并没有这方面的技术,但我们的工程师会魔法,解决了竞技场新模式下发现机制的问题!
Q:竞技场每次轮换的时候你之前选的牌会自动被放弃吗?

Iksar:会的,如果在轮换时你还有一套没打完的牌,它会被自动被放弃,而你会获得一张门票。
Q:即将要退环境的扩展里,你们最喜欢的是哪一张?我最喜欢狗头人国王,用对手的牌打败他们很好玩,很“互动”!

Iksar:大概是火羽精灵。
Mike:我会想念阿尔福斯的,它曾经是条好狗狗:(
Q:巨龙年还会有类似橙武的设定吗,给一些传统上没有武器的职业(法、德、牧、术)。Team5对于狗头人中橙武的设定评价如何呢?

Iksar:我们很喜欢橙武的玩法,不过对于你上面的提议,我想还得过一会。总体来说,我们认为某种职业有其他职业所不具备的特色是件好事,这就是所谓的职业特色。少数情况下我们会出于契合主题的原因打破惯例,比如狗头人,因为是一个财宝和战利品相关的主题,因此全职业获得武器的设定是合理的。如果未来有符合风味的设定,为没有武器的职业配上武器也是有可能的。但现在请更多地期待战士、猎人、盗贼、圣骑士和偶尔萨满的武器。
Q:炉石自封测上线以来一直在不断演化,并且也有很多同类型的线上卡牌游戏作为参考。那么基于这两个原因,我们能否在新的一年中见到经济系统方面的调整呢?

Iksar:这些内容我曾经在某个帖子中提过,但我们的期望是能给玩家们提供更多达成中长期目标的奖励。每日任务在日常奖励方面做得不错,但对于那些想达成更长期目标的玩家,比如每周每月每年等等,我们还缺少一个有粘性的系统。
我们讨论的一种方法是整合当前的奖励系统,这样玩家们的成就感会更强,无论是冒险、天梯、竞技场、还是在乱斗中。

现在我们的游戏内奖励很分散,这就导致了像3胜10金这样的碎片化奖励带来的成就感很低。我们的目标始终是能让玩家们获取足够多的奖励用以构筑他们喜欢的卡组,如果能实现的话每个人都能从中受益。我们希望玩家们能够构筑有趣的卡组,因为这样才能长期保持玩家的粘性,如果卡组的收集和构筑过程很痛苦,玩家们肯定会选择离开。

带有泽尔·暗影斗篷这种卡的扩展能够帮助玩家入坑上手,并且我们在2019年年中的扩展中会开展一些活动和奖励计划。长期而言,上面所说的就是我们的目标所在——整合现有奖励系统,让玩家们能玩自己想玩的东西,给予玩家更多中长期目标,并提供适当的奖励。
首席设计师Mike Donais答疑
Q:Team5对于战网客户端分区是如何看待的呢?

Mike:当炉石传说最初问世的时候,全球玩家统一服务器的技术还不存在,所以我们只能基于当时的条件进行设计。绝大多数玩家只在一个服务器内进行游戏,所以这对他们来说是OK的。
我能体会到你们这样需要跨区进行游戏的玩家的心情,但这个改动涉及到的修改工程实在是太大了,我们现在还是将做好游戏内容放在首位。
Q:Team5对新的游戏模式有什么想法吗,比如蓝白模式?

Mike:你的想法应该很适合乱斗模式,游戏内外的新模式我们都有很多想法,但我们不能全都一股脑地加进去。而乱斗是一个集中实施这些想法的好地方,能够保证社区足够的关注度和热度。
Q:成就系统能改进一下吗?比如达成一些更复杂更难的成就能获得某些无法制作的卡牌之类的。

Mike:我们都很喜欢成就追踪和进度系统,在新扩展的冒险模式中就有很多这种类似的内容,你可以通过游戏来解锁新的英雄技能和起始套牌,并且能够记录你已经获得的内容。未来很有希望我们能探索更多这方面的内容,每一次我们尝试这样的新功能时,对它的了解就更深,也能在此过程中取得技术方面的进步。
Q:为什么你们倾向于设计一些只存在于某一个扩展中的机制呢,而非是在一年中的三个扩展中都有所体现?比如树人德一直都有,而冰萨就很短命。

Mike:机制的设计是混合的,我们既有突袭、吸血和发现这样的常青机制,也有只存在一个扩展中的机制。冰萨是个好例子,因为随从被冰冻的体验并不好,因此我们就没再对其进行补充,如果冰冻套路成为T1卡组是很危险的,法师的故事是这么告诉我们的。

当我们有了一个构筑设想时——比如树人、元素或者龙——我们就会先放出一些组件来进行观察,然后在接下来的几年内持续提供组件进行补强。龙牧就是如此,几年来都是一套比较合理的卡组,并且随着强卡的加入和退出一直在不断地变化。未来我们想设计更多这类依靠两个不同年度的牌构筑的卡组,这样在退环境的时候卡组就会随着卡牌的变化而有所变化。
Q:新版本之前还会有新卡尝鲜吗?像安戈洛的火山龙和狗头人的马林那样。

Mike:有的,新版本上线倒数一周的时候。
Q:为什么最近不太出鱼人牌了?

Mike:我超爱鱼人的,接下来的几个扩展希望能加入一批新的鱼人。Sludge Slurper(新卡,暂译沼泽啜食者)的入场音效超棒,到时候别忘了去看!
Q:回顾渡鸦年,你们有学到什么能帮助你们开展巨龙年设计的经验吗?

Mike:一个重要的教训是,新的扩展包应该对环境产生很大的影响。我们希望看到炉石在一年中不断演进,这正也是它的乐趣所在。我们已经通过改变一些经典卡以使得扩展包能产生更大的影响,但我们也将持续设计出有更大影响力的扩展卡牌。
Q:自任务牌出现以来已经过了快两年了,橙武也有一年历史了,你们有可能会像英雄卡那样重新考虑这些设计吗?

Mike:橙武、橙法、英雄牌和任务都产生了积极的反响,因此我们肯定会在合适的时机重新回顾这些设计。
当我们回顾之前的设计时,我们需要确保设计能够符合故事剧情,比如砰砰博士之于砰砰计划,女巫哈加莎之于女巫森林。

社交电商
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