促进文旅消费升级要打好“组合拳”
国家发展改革委、中央组织部、文化和旅游部等9部门日前联合发布《关于改善节假日旅游出行环境促进旅游消费的实施意见》（以下简称《意见》），旨在深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。《意见》提出优化节假日出行环境、着力增加旅游产品供给、提升旅游景区管理水平、加大力度落实职工带薪休假制度、健全节假日旅游出行监测和拥堵防范化解工作机制等5方面16条具体实施措施，具有很强的现实性、针对性和操作性，积极回应了社会关切的热点与人民关注的重点问题。
随着人民生活水平持续提升，文化和旅游消费不断扩大，假日旅游消费需求更加旺盛。中国旅游研究院发布的2019年上半年全国旅游经济运行情况显示，今年上半年，国内旅游人数达30.8亿人次，实现收入2.78万亿元，分别同比增长8.8%和13.5%；入境旅游人数为7269万人次，国际旅游收入649亿美元，均同比增长5%；今年五一假期，国内游客量达到1.95亿人次、增长13.7%，实现旅游收入1176.7亿元、增长16.1%。旅游在稳定增长、促进消费、拉动就业、增进民生福祉等方面的作用日益凸显。
面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面和经济下行压力加大的客观现实，文化和旅游消费已成为促进经济社会高质量发展的新引擎新动能，国家从战略高度和全局层面更加重视文化和旅游消费工作。今年以来，国务院常务会议确定了促进文化和旅游消费三大措施，国务院办公厅印发了《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，文化和旅游部举办了全国文化和旅游消费工作推进会。此次国家发展改革委、文化和旅游部等9部门联合发布《意见》，打出一套顶层设计、政策衔接、环节相扣、部门联动的促进文化和旅游消费升级“组合拳”。
综观《意见》，可以看出国家更好满足人民节假日出行的信心，下大力推动旅游消费升级的决心。笔者认为，《意见》有四大亮点，既要引起高度关注，又要抓紧推动落实。
第一，提供多元化的交通服务。《意见》要求提升高等级公路网通行效率，加快推广高速公路电子不停车快捷收费系统（ETC）；健全公共交通配套服务，优化公共交通运力供给；完善高速公路与景区连接路建设，合理优化高速公路服务区和停车区布局。大众旅游时代，节假日出行自驾游、自助游备受青睐，但在一些热门景区景点游客进不来、出不去的问题比较突出。随着这些举措的实施，因出行车流量大导致的严重道路拥堵问题将得到有效缓解，节假日出行环境将得到根本好转。
第二，丰富品质化的产品供给。近年来，文化旅游、休闲旅游、红色旅游、研学旅游、亲子旅游、夜间旅游等成为人民节假日出游主要选择。《意见》提出，加快旅游产品升级改造，注重提升旅游产品的文化内涵、科技含量、绿色元素。各地要依托当地的革命历史文化和历史文物遗迹，注重运用“科技+”和“互联网+”等高科技手段，开发数字文化旅游创意产品，推出科技体验旅游精品，在符合安全保障等相关条件的基础上，开发夜间游览项目。努力打造一批有质量、有特色的乡村文化旅游精品路线、精品民宿、精品酒店和精品文化旅游村镇。
第三，加强智能化的景区管理。《意见》要求大力发展“智慧景区”。各地要着眼数字化、网络化、智能化的科技发展趋势，推动景区设施设备更新换代、产品创新和项目升级，打造一批智能化、高品质旅游景区。充分运用虚拟现实（VR）、4D、5D等人工智能技术，打造立体、动态展示平台，为游客提供线上体验和游览线路选择。开发推广“一键游”移动应用端，重点推进门票线上销售、自助游览服务，推进4A级以上旅游景区实现手机应用程序（APP）智慧导游、电子讲解等智慧服务。
第四，推动刚性化的带薪休假。职工带薪休假问题，一直是一个被社会广为关注的话题，尽管《职工带薪年休假条例》已作出相关规定，但由于缺乏刚性支撑和硬性制度，落实情况并不理想。《意见》要求加快推动落实带薪休假，明确了用人单位、工会组织、组织部门、人力资源和社会保障部门具体职责；要求完善带薪休假相关制度建设，引导、鼓励职工和其所在单位更加灵活地安排带薪休假。《意见》还鼓励各地可以结合气候环境等情况统筹寒暑假时间，制定出台中小学放春假或秋假的办法。要使这些刚性举措和创新性办法能够真正落地，需要将带薪休假纳入各级各地行政管理、政绩考核的重要指标，一级抓一级，层层抓落实。
《意见》的发布实施顺应了文化和旅游消费提质转型升级新趋势，契合了文化和旅游高质量发展新要求，将不断激发文化和旅游消费潜力，进一步增强人民群众的获得感、幸福感。
附《意见》全文：
关于改善节假日旅游出行环境促进旅游消费的实施意见
发改社会〔2019〕1822号
各省、自治区、直辖市党委组织部、政府各相关部门：
为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号），进一步缓解节假日集中出行导致的交通拥堵问题，优化节假日旅游出行环境，促进旅游消费，持续推动我国旅游高质量发展，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要，现提出以下实施意见。
一、完善交通基础设施，优化节假日出行环境
（一）提升高等级公路网通行效率。完善高等级公路网建设，加快推进高速公路待贯通路段建设以及交通拥堵路段扩容改造，优化干线公路与城市道路衔接，在现有基础上合理提升路网运行能力。加快推广高速公路电子不停车快捷收费系统（ETC），提高收费站通行效率，强化ETC的应用与服务，便捷群众出行。（地方各相关部门，交通运输部、国家发展改革委）
（二）提升高速公路配套服务功能。合理优化高速公路服务区和停车区布局，完善服务设施，在有条件的服务区拓展信息查询、票务服务、特色产品售卖等功能，因地制宜提供多元化服务。加强高速公路应急设施的保障建设，提升高峰时段和恶劣天气时突发事件的应急处理能力。探索在高速公路服务区建设警务站，建立健全警务工作机制，维护公共秩序，保障群众出行安全。（地方各相关部门，交通运输部、公安部、国家发展改革委、中国气象局）
（三）完善高速公路与景区连接路建设。在高速公路规划、建设中充分考虑与重点景区连接道路的衔接，完善交通引导标识设置，在临近景区的高速公路互通式立交、服务设施以及国省干线公路的重要路口合理设置旅游交通引导标识。（地方各相关部门，交通运输部、文化和旅游部、国家发展改革委）
（四）健全公共交通配套服务。节假日期间在机场码头、旅游集散中心、景区换乘站等重点地区加开临时接驳交通，有效提升主要旅游交通枢纽集散能力。提高热门景区公共交通的可达性和便捷性，节假日期间优化公共交通运力供给，探索建设旅游交通公共平台，推动景区门票与城市公共交通一体化服务，引导游客乘坐公共交通工具。加快景区道路设施建设，根据需要增加4A级及以上景区出入口开放数量。增强热门景区旅游出行保障能力，节假日期间增加景区与城市对外交通枢纽（高铁站、汽车客运站）间、景区与景区之间的城市公交线路或客运班线运力投放。（地方各相关部门，交通运输部、文化和旅游部）
二、加大投入力度，着力增加旅游产品供给
（五）加强旅游产品和旅游景区规划布局。加强旅游资源开发和产品建设的规划指导，科学调整区域旅游产品空间分布格局，加强旅游基础设施和公共服务设施建设，集中力量打造一批新的精品景区、重点线路和特色旅游目的地，给民众提供更多出游选择。（地方各相关部门，文化和旅游部、国家发展改革委）
（六）丰富节假日旅游产品供给。加快旅游产品升级改造，注重提升旅游产品的文化内涵、科技含量、绿色元素。依托革命历史文化和历史文物遗迹，着力开发文化体验游、研学旅行游、乡村民宿游、休闲度假游、红色教育游等。注重旅游消费引领，及时推出新线路新产品，发布旅游消费指南，拓宽旅游活动空间，避免旅游消费冷热不均、结构失衡。（地方各相关部门，文化和旅游部、国家发展改革委）
（七）优化热门景区配套设施建设。结合景区出入口，分散布局静态停车设施，提升既有停车设施资源保障能力。增加景区停车位数量，综合采取扩建停车场、建设立体停车设施、增加临时停车位等措施，增加景区停车泊位数，强化ETC在停车场等车辆集中场所的应用，缓解因停车难导致的严重道路拥堵。倡导社区、社会单位停车场对外开放，增加临时性停车位供给。推广景区警务室建设，增设报警点和求助电话，使用人脸识别技术，完善警务运行模式。（地方各相关部门，文化和旅游部、交通运输部、公安部、国家发展改革委）
三、提升旅游景区管理水平，优化民众出游体验
（八）实施景区流量控制和门票预约制度。统筹考虑景区文化自然资源保护要求和游客游览安全，推动逐步建立实施景区门票预约制度，合理确定并严格执行最高日接待游客人数规模。在符合安全保障等相关条件的基础上，适当延长游览开放时间，鼓励开发夜间游览项目。（地方各相关部门，文化和旅游部）
（九）大力发展“智慧景区”。提升智慧产品开发水平，鼓励智慧景区建设，充分运用虚拟现实（VR）、4D、5D等人工智能技术打造立体、动态展示平台，为游客提供线上体验和游览线路选择。鼓励各地积极提升智慧旅游服务水平，重点推进门票线上销售、自助游览服务，推进全国4A级以上旅游景区实现手机应用程序（APP）智慧导游、电子讲解等智慧服务。（地方各相关部门，文化和旅游部）
（十）探索节假日景区车辆进入预约管理。通过预约通行管理措施，引导游客出行向公共交通转移。通过提示标牌、诱导屏及媒体全方位宣传，告知自驾车进入景区需要预约通行。在旅游不受较大影响的前提下，结合往年景区统计分析，合理确定预约配额。综合采用微信、手机APP、景区官网等多渠道提供预约服务。（地方各相关部门，文化和旅游部）
四、加大力度落实职工带薪休假制度，推动错峰出行
（十一）加快推动落实带薪休假。用人单位对履行落实带薪年休假制度负主体责任。工会组织对维护本单位职工带薪休假权益负主要责任，将带薪年休假落实情况纳入职工大会、职工代表大会审议事项，定期向本单位职工进行报告和说明。组织部门、人力资源和社会保障部门按照职责分工对用人单位落实职工带薪年休假情况进行监督检查。（地方各相关部门，中央组织部、人力资源社会保障部、全国总工会）
（十二）完善带薪休假相关制度建设。鼓励进行错峰旅游，引导、鼓励职工和其所在单位更加灵活地安排带薪休假。鼓励用人单位在年初结合工作需要和职工休假意愿统筹安排当年休假，优先考虑子女上学的职工在寒暑假的休假安排。严格落实《义务教育课程设置实施方案》，在保证开齐开足国家课程，完成好正常教育教学任务的前提下，各地可以结合气候环境等情况统筹寒暑假时间，制定出台中小学放春假或秋假的办法，引导职工家庭在适宜出行季节带薪休假。加强用人单位休假配套制度建设，积极推行岗位AB角制度，不断完善职工休假保障制度，做到工作不断、秩序不乱。（地方各相关部门，中央组织部、教育部、人力资源社会保障部、全国总工会）
五、加强部门沟通协作，健全节假日旅游出行监测和拥堵防范化解工作机制
（十三）健全工作机制。国家层面要建立健全节假日及高峰期旅游交通工作协调机制，强化部门间协同配合，推动节假日问题常态化解决。相关职能部门按照职责分工加强对节假日景点及其周边道路拥堵情况的监测会商，督促各地做好高速公路、景区道路交通综合管理工作。各省（区、市）要成立相应的跨部门协调机制，景区交通压力较大的市、县要建立相应的领导机构和工作推进机制。（国家发展改革委、交通运输部、公安部、文化和旅游部、中国气象局，地方各相关部门）
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国家发展改革委、中央组织部、文化和旅游部等9部门日前联合发布《关于改善节假日旅游出行环境促进旅游消费的实施意见》（以下简称《意见》），旨在深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。《意见》提出优化节假日出行环境、着力增加旅游产品供给、提升旅游景区管理水平、加大力度落实职工带薪休假制度、健全节假日旅游出行监测和拥堵防范化解工作机制等5方面16条具体实施措施，具有很强的现实性、针对性和操作性，积极回应了社会关切的热点与人民关注的重点问题。
随着人民生活水平持续提升，文化和旅游消费不断扩大，假日旅游消费需求更加旺盛。中国旅游研究院发布的2019年上半年全国旅游经济运行情况显示，今年上半年，国内旅游人数达30.8亿人次，实现收入2.78万亿元，分别同比增长8.8%和13.5%；入境旅游人数为7269万人次，国际旅游收入649亿美元，均同比增长5%；今年五一假期，国内游客量达到1.95亿人次、增长13.7%，实现旅游收入1176.7亿元、增长16.1%。旅游在稳定增长、促进消费、拉动就业、增进民生福祉等方面的作用日益凸显。
面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面和经济下行压力加大的客观现实，文化和旅游消费已成为促进经济社会高质量发展的新引擎新动能，国家从战略高度和全局层面更加重视文化和旅游消费工作。今年以来，国务院常务会议确定了促进文化和旅游消费三大措施，国务院办公厅印发了《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，文化和旅游部举办了全国文化和旅游消费工作推进会。此次国家发展改革委、文化和旅游部等9部门联合发布《意见》，打出一套顶层设计、政策衔接、环节相扣、部门联动的促进文化和旅游消费升级“组合拳”。
综观《意见》，可以看出国家更好满足人民节假日出行的信心，下大力推动旅游消费升级的决心。笔者认为，《意见》有四大亮点，既要引起高度关注，又要抓紧推动落实。
第一，提供多元化的交通服务。《意见》要求提升高等级公路网通行效率，加快推广高速公路电子不停车快捷收费系统（ETC）；健全公共交通配套服务，优化公共交通运力供给；完善高速公路与景区连接路建设，合理优化高速公路服务区和停车区布局。大众旅游时代，节假日出行自驾游、自助游备受青睐，但在一些热门景区景点游客进不来、出不去的问题比较突出。随着这些举措的实施，因出行车流量大导致的严重道路拥堵问题将得到有效缓解，节假日出行环境将得到根本好转。
第二，丰富品质化的产品供给。近年来，文化旅游、休闲旅游、红色旅游、研学旅游、亲子旅游、夜间旅游等成为人民节假日出游主要选择。《意见》提出，加快旅游产品升级改造，注重提升旅游产品的文化内涵、科技含量、绿色元素。各地要依托当地的革命历史文化和历史文物遗迹，注重运用“科技+”和“互联网+”等高科技手段，开发数字文化旅游创意产品，推出科技体验旅游精品，在符合安全保障等相关条件的基础上，开发夜间游览项目。努力打造一批有质量、有特色的乡村文化旅游精品路线、精品民宿、精品酒店和精品文化旅游村镇。
第三，加强智能化的景区管理。《意见》要求大力发展“智慧景区”。各地要着眼数字化、网络化、智能化的科技发展趋势，推动景区设施设备更新换代、产品创新和项目升级，打造一批智能化、高品质旅游景区。充分运用虚拟现实（VR）、4D、5D等人工智能技术，打造立体、动态展示平台，为游客提供线上体验和游览线路选择。开发推广“一键游”移动应用端，重点推进门票线上销售、自助游览服务，推进4A级以上旅游景区实现手机应用程序（APP）智慧导游、电子讲解等智慧服务。
第四，推动刚性化的带薪休假。职工带薪休假问题，一直是一个被社会广为关注的话题，尽管《职工带薪年休假条例》已作出相关规定，但由于缺乏刚性支撑和硬性制度，落实情况并不理想。《意见》要求加快推动落实带薪休假，明确了用人单位、工会组织、组织部门、人力资源和社会保障部门具体职责；要求完善带薪休假相关制度建设，引导、鼓励职工和其所在单位更加灵活地安排带薪休假。《意见》还鼓励各地可以结合气候环境等情况统筹寒暑假时间，制定出台中小学放春假或秋假的办法。要使这些刚性举措和创新性办法能够真正落地，需要将带薪休假纳入各级各地行政管理、政绩考核的重要指标，一级抓一级，层层抓落实。
《意见》的发布实施顺应了文化和旅游消费提质转型升级新趋势，契合了文化和旅游高质量发展新要求，将不断激发文化和旅游消费潜力，进一步增强人民群众的获得感、幸福感。
附《意见》全文：
关于改善节假日旅游出行环境促进旅游消费的实施意见
发改社会〔2019〕1822号
各省、自治区、直辖市党委组织部、政府各相关部门：
为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号），进一步缓解节假日集中出行导致的交通拥堵问题，优化节假日旅游出行环境，促进旅游消费，持续推动我国旅游高质量发展，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要，现提出以下实施意见。
一、完善交通基础设施，优化节假日出行环境
（一）提升高等级公路网通行效率。完善高等级公路网建设，加快推进高速公路待贯通路段建设以及交通拥堵路段扩容改造，优化干线公路与城市道路衔接，在现有基础上合理提升路网运行能力。加快推广高速公路电子不停车快捷收费系统（ETC），提高收费站通行效率，强化ETC的应用与服务，便捷群众出行。（地方各相关部门，交通运输部、国家发展改革委）
（二）提升高速公路配套服务功能。合理优化高速公路服务区和停车区布局，完善服务设施，在有条件的服务区拓展信息查询、票务服务、特色产品售卖等功能，因地制宜提供多元化服务。加强高速公路应急设施的保障建设，提升高峰时段和恶劣天气时突发事件的应急处理能力。探索在高速公路服务区建设警务站，建立健全警务工作机制，维护公共秩序，保障群众出行安全。（地方各相关部门，交通运输部、公安部、国家发展改革委、中国气象局）
（三）完善高速公路与景区连接路建设。在高速公路规划、建设中充分考虑与重点景区连接道路的衔接，完善交通引导标识设置，在临近景区的高速公路互通式立交、服务设施以及国省干线公路的重要路口合理设置旅游交通引导标识。（地方各相关部门，交通运输部、文化和旅游部、国家发展改革委）
（四）健全公共交通配套服务。节假日期间在机场码头、旅游集散中心、景区换乘站等重点地区加开临时接驳交通，有效提升主要旅游交通枢纽集散能力。提高热门景区公共交通的可达性和便捷性，节假日期间优化公共交通运力供给，探索建设旅游交通公共平台，推动景区门票与城市公共交通一体化服务，引导游客乘坐公共交通工具。加快景区道路设施建设，根据需要增加4A级及以上景区出入口开放数量。增强热门景区旅游出行保障能力，节假日期间增加景区与城市对外交通枢纽（高铁站、汽车客运站）间、景区与景区之间的城市公交线路或客运班线运力投放。（地方各相关部门，交通运输部、文化和旅游部）
二、加大投入力度，着力增加旅游产品供给
（五）加强旅游产品和旅游景区规划布局。加强旅游资源开发和产品建设的规划指导，科学调整区域旅游产品空间分布格局，加强旅游基础设施和公共服务设施建设，集中力量打造一批新的精品景区、重点线路和特色旅游目的地，给民众提供更多出游选择。（地方各相关部门，文化和旅游部、国家发展改革委）
（六）丰富节假日旅游产品供给。加快旅游产品升级改造，注重提升旅游产品的文化内涵、科技含量、绿色元素。依托革命历史文化和历史文物遗迹，着力开发文化体验游、研学旅行游、乡村民宿游、休闲度假游、红色教育游等。注重旅游消费引领，及时推出新线路新产品，发布旅游消费指南，拓宽旅游活动空间，避免旅游消费冷热不均、结构失衡。（地方各相关部门，文化和旅游部、国家发展改革委）
（七）优化热门景区配套设施建设。结合景区出入口，分散布局静态停车设施，提升既有停车设施资源保障能力。增加景区停车位数量，综合采取扩建停车场、建设立体停车设施、增加临时停车位等措施，增加景区停车泊位数，强化ETC在停车场等车辆集中场所的应用，缓解因停车难导致的严重道路拥堵。倡导社区、社会单位停车场对外开放，增加临时性停车位供给。推广景区警务室建设，增设报警点和求助电话，使用人脸识别技术，完善警务运行模式。（地方各相关部门，文化和旅游部、交通运输部、公安部、国家发展改革委）
三、提升旅游景区管理水平，优化民众出游体验
（八）实施景区流量控制和门票预约制度。统筹考虑景区文化自然资源保护要求和游客游览安全，推动逐步建立实施景区门票预约制度，合理确定并严格执行最高日接待游客人数规模。在符合安全保障等相关条件的基础上，适当延长游览开放时间，鼓励开发夜间游览项目。（地方各相关部门，文化和旅游部）
（九）大力发展“智慧景区”。提升智慧产品开发水平，鼓励智慧景区建设，充分运用虚拟现实（VR）、4D、5D等人工智能技术打造立体、动态展示平台，为游客提供线上体验和游览线路选择。鼓励各地积极提升智慧旅游服务水平，重点推进门票线上销售、自助游览服务，推进全国4A级以上旅游景区实现手机应用程序（APP）智慧导游、电子讲解等智慧服务。（地方各相关部门，文化和旅游部）
（十）探索节假日景区车辆进入预约管理。通过预约通行管理措施，引导游客出行向公共交通转移。通过提示标牌、诱导屏及媒体全方位宣传，告知自驾车进入景区需要预约通行。在旅游不受较大影响的前提下，结合往年景区统计分析，合理确定预约配额。综合采用微信、手机APP、景区官网等多渠道提供预约服务。（地方各相关部门，文化和旅游部）
四、加大力度落实职工带薪休假制度，推动错峰出行
（十一）加快推动落实带薪休假。用人单位对履行落实带薪年休假制度负主体责任。工会组织对维护本单位职工带薪休假权益负主要责任，将带薪年休假落实情况纳入职工大会、职工代表大会审议事项，定期向本单位职工进行报告和说明。组织部门、人力资源和社会保障部门按照职责分工对用人单位落实职工带薪年休假情况进行监督检查。（地方各相关部门，中央组织部、人力资源社会保障部、全国总工会）
（十二）完善带薪休假相关制度建设。鼓励进行错峰旅游，引导、鼓励职工和其所在单位更加灵活地安排带薪休假。鼓励用人单位在年初结合工作需要和职工休假意愿统筹安排当年休假，优先考虑子女上学的职工在寒暑假的休假安排。严格落实《义务教育课程设置实施方案》，在保证开齐开足国家课程，完成好正常教育教学任务的前提下，各地可以结合气候环境等情况统筹寒暑假时间，制定出台中小学放春假或秋假的办法，引导职工家庭在适宜出行季节带薪休假。加强用人单位休假配套制度建设，积极推行岗位AB角制度，不断完善职工休假保障制度，做到工作不断、秩序不乱。（地方各相关部门，中央组织部、教育部、人力资源社会保障部、全国总工会）
五、加强部门沟通协作，健全节假日旅游出行监测和拥堵防范化解工作机制
（十三）健全工作机制。国家层面要建立健全节假日及高峰期旅游交通工作协调机制，强化部门间协同配合，推动节假日问题常态化解决。相关职能部门按照职责分工加强对节假日景点及其周边道路拥堵情况的监测会商，督促各地做好高速公路、景区道路交通综合管理工作。各省（区、市）要成立相应的跨部门协调机制，景区交通压力较大的市、县要建立相应的领导机构和工作推进机制。（国家发展改革委、交通运输部、公安部、文化和旅游部、中国气象局，地方各相关部门）
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