【“三有”争创】助乡村振兴 检察机关保耕地
拒白色污染 田间地头“开银行”
2019年，定边县人民检察院陆续向定边县白泥井镇等14个乡镇发出多份行政公益诉讼检察建议书，要求各个乡镇清理辖区内农用地膜残留问题。根据各乡镇治理地膜中发现的突出问题，定边县人民检察院又向定边县农业农村局发出社会治理类检察建议书，要求农业农村局积极履职，建立起成熟的农用地膜回收利用机制。近期，定边县人民检察院对地膜污染公益诉讼案进行“回头看”，根据回访情况，定边县域内的地膜污染问题已经得到极大改观。
一、“生态检察”助力乡村振兴
定边资源丰富，第二产业发展迅速，但是定边的农业基础较为落后，优质耕地资源十分有限。定边地处鄂尔多斯草原向黄土高原过渡地带，地势上分为南、北两大部分，南部为山区，北部为滩区。山区耕地面积多，但山大沟深、坡陡弯急，土地零散，不利于开发利用，滩区地面平整，但耕地面积少，且为盐碱地，苦咸水，地理条件与电视剧《山海情》中的吊装基地相似。此外，为了谋求经济利益，近年来毁林开荒案件也逐渐增多，加之石油污染土地、城市化进程中耕地撂荒以及石油、天然气等资源开采过程中合法用地、非法占地等因素影响，导致定边耕地资源更加紧张，不仅耕地面积不断下降、耕地生产力也明显不足。
在先天不足的外部环境下，定边县委、县政府按照“农业强、农村美、农民富”的乡村振兴战略，坚持绿色农业理念，积极调整农业种植结构，发展现代农业，定边马铃薯、荞麦、西瓜、辣椒等农业产品在市场上逐渐有了知名度。但与此同时，在现代农业发展过程中，大量使用地膜带来的地膜残留、污染问题，给定边农业发展带来了新困境，让定边乡村振兴面临新难题。
定边县人民检察院主动服务党委政府工作大局，将保障乡村振兴，助力农村发展作为检察工作的一项基本内容，确立了“生态检察”、“民生检察”的工作理念，围绕乡村振兴中存在的各种问题，加大检察公益诉讼办案力度，着力保护耕地，保障农民权益。
二、公益诉讼对阵“不死垃圾”
2020年3月，定边县人民检察院检察长郭永刚在下乡调研及工作过程中，数次往返城乡结合带。彼时大地复苏，春耕在即，但是残留地膜被风吹日晒，风化累积，残留碎片到处可见，有的挂在树梢，有的飘到空中，有的被垒在道路两旁，不仅影响农村面貌，而且加剧了农业面源污染。他立即要求第二检察部进行深入调查。调查显示，地膜污染在全县大部分乡镇都存在，且越是地理位置好，土地性能优的土地，地膜使用得越多，地膜残留也越多，地膜污染也就越大。尤其以白泥井镇为代表，作为农业大镇，农业发展快，农用地膜残留更是随处可见。春耕时节，有的农民将残留地膜直接翻埋，降低土壤通透性，降低土地产出能力。有的农民用拖拉机将地膜收集起来，采用现场焚烧的方式进行处置，造成新的污染。地膜、塑料等垃圾又被称为“不死的垃圾”，地膜污染是对耕地功能的“阉割”，危害甚巨。地膜污染治理以其回收难度大、降解周期长、投入成本高、治理效果差、反复程度高著称。
2019年3月18日至2019年4月12日，定边县人民检察院陆续向定边县白泥井镇等14个乡镇发出多份行政公益诉讼检察建议书，要求各个乡镇清理辖区内农用地膜残留问题，向农民讲解农用地膜回收利用知识。根据各乡镇治理地膜中发现的突出问题，定边县人民检察院又向定边县农业农村局发出社会治理类检察建议书，要求农业农村局积极履职，建立起成熟的农用地膜回收利用机制。
三、特殊“农业银行”引导耕地保护新风尚
在检察建议的助推下，定边县地膜污染防治工作取得了长足进展。定边县白泥井镇等乡镇部门接到检察建议书以后，首先组织大量的人员到田间地头，进行农用地膜回收。定边县樊学镇、定边县冯地坑等乡镇，还发动定边县采油厂、长庆油田各采油公司的员工和乡镇府的工作人员一起到山上捡拾农用残膜，这就确保农民对地膜回收有了初步的意识，也引起社会普通大众对地膜回收的关注。
定边县油房庄乡、姬塬镇等基层人民政府，接连召开农村人居环境整治工作会议，将根治地膜污染工作任务和推进农村人居环境改善、创建卫生乡镇等具体工作结合起来，通过会议部署、督促整改、检查验收等办法，确保治理地膜精神传达到田间地头。2020年5月30日，定边县农业农村局在油坊庄乡举行“再生资源回收银行”启动仪式，下大力气解决田间地头废旧农膜的回收问题。随后，定边县农业局制定下发了《农膜回收利用工作方案》，鼓励农民使用0.008毫米以上的地膜和以旧换新，从源头保证农田残膜可回收，并且对加厚地膜使用、回收加工利用给予补贴；开展农田残膜回收区域性示范，扶持地膜回收网点和废旧地膜加工能力建设，通过建设地膜回收网点和加工工程，逐步健全回收加工网络，创新地膜回收与再利用机制，提高废旧地膜处理利用率。同时，定边县还严禁生产销售厚度在0.01米毫米以下的地膜，从源头上保障地膜可回收，能回收。至此，定边县农用地膜回收利用逐渐形成稳定的体制机制。
据统计，仅在2020年，全县推广标准地膜219.5万公斤，回收农田残膜146万公斤，生物降解地膜52.1万公斤。并创新性地在全县范围内建设了20个“再生资源回收银行”网点，专门回收农业废弃物，因此受益的土地面积达56万亩。2021年，各基层人民政府在农业农村局的引导下，继续推广“以旧换新”地膜回收模式，并在推行“再生资源回收银行”市场化运作的同时，在全县各行政村推行“村集体经济合作组织”或在“爱心超市”设立地膜兑换点。据不完全统计，截止目前，由政府主导的“再生资源回收银行”用新膜兑换残膜至少达15万公斤。定边县地膜回收工作步入规范化发展道路。
四、反响积极成效突出受各方关注
伴随着地膜治理机制的不断完善，同步增长的还有农民保护耕地、遏制白色污染的意识觉醒。秋收时节，颗粒归仓，农民捡拾旧地膜，到“再生资源回收银行”换成新地膜，也有的“再生资源回收银行”上门服务，在农民收粮食的同时，在田间地头捡拾地膜。老百姓笑称，“这是检察院办起的特色‘银行’啊！”全国人大代表、七一勋章获得者石光银和多位人大代表、政协委员不仅积极评价和高度赞扬检察机关的创新工作，而且奔走呼吁，呼吁政府加大对地膜回收工作的资金支持。2021年9月，国家发展改革委、生态环境部联合印发《“十四五”塑料污染治理行动方案的通知》，要求农膜回收率达到85%，全国地膜残留量实现零增长。定边县人民检察院将持续关注地膜污染问题，助力定边县地膜污染问题持续解决。
2020年年末，检察日报以《再无地膜空中飘 陕西定边：56万亩耕地地膜污染得到有效治理》、正义网以《陕西定边：50余万亩耕地地膜白色污染得到有效治理》为题，对定边县人民检察院治理地膜工作成效进行了专题报道，引发多家媒体转发关注。2020年11月26日，最高人民检察院以《陕西定边：56万亩耕地地膜污染得到有效治理》为题，也对此项工作进行了转发报道。截止目前，定边县治理白色污染成效显著，进展顺利。2021年5月份以来，榆林日报、榆林文明网、定边融媒等多家媒体对定边县治理白色垃圾的情况进行了专题报道。
从检察公益诉讼试点以来，定边县人民检察院坚持主动出击，围绕生活垃圾回收、废品收购点整治、建筑垃圾、农膜垃圾污染环境等问题，在农村人居环境领域发出检察建议50余份，推动解决了一大批影响农村、农业发展的突出问题，令定边县城乡人居环境焕然一新，为乡村振兴提供了大量检察产品，做出了积极贡献！
拒白色污染 田间地头“开银行”
2019年，定边县人民检察院陆续向定边县白泥井镇等14个乡镇发出多份行政公益诉讼检察建议书，要求各个乡镇清理辖区内农用地膜残留问题。根据各乡镇治理地膜中发现的突出问题，定边县人民检察院又向定边县农业农村局发出社会治理类检察建议书，要求农业农村局积极履职，建立起成熟的农用地膜回收利用机制。近期，定边县人民检察院对地膜污染公益诉讼案进行“回头看”，根据回访情况，定边县域内的地膜污染问题已经得到极大改观。
一、“生态检察”助力乡村振兴
定边资源丰富，第二产业发展迅速，但是定边的农业基础较为落后，优质耕地资源十分有限。定边地处鄂尔多斯草原向黄土高原过渡地带，地势上分为南、北两大部分，南部为山区，北部为滩区。山区耕地面积多，但山大沟深、坡陡弯急，土地零散，不利于开发利用，滩区地面平整，但耕地面积少，且为盐碱地，苦咸水，地理条件与电视剧《山海情》中的吊装基地相似。此外，为了谋求经济利益，近年来毁林开荒案件也逐渐增多，加之石油污染土地、城市化进程中耕地撂荒以及石油、天然气等资源开采过程中合法用地、非法占地等因素影响，导致定边耕地资源更加紧张，不仅耕地面积不断下降、耕地生产力也明显不足。
在先天不足的外部环境下，定边县委、县政府按照“农业强、农村美、农民富”的乡村振兴战略，坚持绿色农业理念，积极调整农业种植结构，发展现代农业，定边马铃薯、荞麦、西瓜、辣椒等农业产品在市场上逐渐有了知名度。但与此同时，在现代农业发展过程中，大量使用地膜带来的地膜残留、污染问题，给定边农业发展带来了新困境，让定边乡村振兴面临新难题。
定边县人民检察院主动服务党委政府工作大局，将保障乡村振兴，助力农村发展作为检察工作的一项基本内容，确立了“生态检察”、“民生检察”的工作理念，围绕乡村振兴中存在的各种问题，加大检察公益诉讼办案力度，着力保护耕地，保障农民权益。
二、公益诉讼对阵“不死垃圾”
2020年3月，定边县人民检察院检察长郭永刚在下乡调研及工作过程中，数次往返城乡结合带。彼时大地复苏，春耕在即，但是残留地膜被风吹日晒，风化累积，残留碎片到处可见，有的挂在树梢，有的飘到空中，有的被垒在道路两旁，不仅影响农村面貌，而且加剧了农业面源污染。他立即要求第二检察部进行深入调查。调查显示，地膜污染在全县大部分乡镇都存在，且越是地理位置好，土地性能优的土地，地膜使用得越多，地膜残留也越多，地膜污染也就越大。尤其以白泥井镇为代表，作为农业大镇，农业发展快，农用地膜残留更是随处可见。春耕时节，有的农民将残留地膜直接翻埋，降低土壤通透性，降低土地产出能力。有的农民用拖拉机将地膜收集起来，采用现场焚烧的方式进行处置，造成新的污染。地膜、塑料等垃圾又被称为“不死的垃圾”，地膜污染是对耕地功能的“阉割”，危害甚巨。地膜污染治理以其回收难度大、降解周期长、投入成本高、治理效果差、反复程度高著称。
2019年3月18日至2019年4月12日，定边县人民检察院陆续向定边县白泥井镇等14个乡镇发出多份行政公益诉讼检察建议书，要求各个乡镇清理辖区内农用地膜残留问题，向农民讲解农用地膜回收利用知识。根据各乡镇治理地膜中发现的突出问题，定边县人民检察院又向定边县农业农村局发出社会治理类检察建议书，要求农业农村局积极履职，建立起成熟的农用地膜回收利用机制。
三、特殊“农业银行”引导耕地保护新风尚
在检察建议的助推下，定边县地膜污染防治工作取得了长足进展。定边县白泥井镇等乡镇部门接到检察建议书以后，首先组织大量的人员到田间地头，进行农用地膜回收。定边县樊学镇、定边县冯地坑等乡镇，还发动定边县采油厂、长庆油田各采油公司的员工和乡镇府的工作人员一起到山上捡拾农用残膜，这就确保农民对地膜回收有了初步的意识，也引起社会普通大众对地膜回收的关注。
定边县油房庄乡、姬塬镇等基层人民政府，接连召开农村人居环境整治工作会议，将根治地膜污染工作任务和推进农村人居环境改善、创建卫生乡镇等具体工作结合起来，通过会议部署、督促整改、检查验收等办法，确保治理地膜精神传达到田间地头。2020年5月30日，定边县农业农村局在油坊庄乡举行“再生资源回收银行”启动仪式，下大力气解决田间地头废旧农膜的回收问题。随后，定边县农业局制定下发了《农膜回收利用工作方案》，鼓励农民使用0.008毫米以上的地膜和以旧换新，从源头保证农田残膜可回收，并且对加厚地膜使用、回收加工利用给予补贴；开展农田残膜回收区域性示范，扶持地膜回收网点和废旧地膜加工能力建设，通过建设地膜回收网点和加工工程，逐步健全回收加工网络，创新地膜回收与再利用机制，提高废旧地膜处理利用率。同时，定边县还严禁生产销售厚度在0.01米毫米以下的地膜，从源头上保障地膜可回收，能回收。至此，定边县农用地膜回收利用逐渐形成稳定的体制机制。
据统计，仅在2020年，全县推广标准地膜219.5万公斤，回收农田残膜146万公斤，生物降解地膜52.1万公斤。并创新性地在全县范围内建设了20个“再生资源回收银行”网点，专门回收农业废弃物，因此受益的土地面积达56万亩。2021年，各基层人民政府在农业农村局的引导下，继续推广“以旧换新”地膜回收模式，并在推行“再生资源回收银行”市场化运作的同时，在全县各行政村推行“村集体经济合作组织”或在“爱心超市”设立地膜兑换点。据不完全统计，截止目前，由政府主导的“再生资源回收银行”用新膜兑换残膜至少达15万公斤。定边县地膜回收工作步入规范化发展道路。
四、反响积极成效突出受各方关注
伴随着地膜治理机制的不断完善，同步增长的还有农民保护耕地、遏制白色污染的意识觉醒。秋收时节，颗粒归仓，农民捡拾旧地膜，到“再生资源回收银行”换成新地膜，也有的“再生资源回收银行”上门服务，在农民收粮食的同时，在田间地头捡拾地膜。老百姓笑称，“这是检察院办起的特色‘银行’啊！”全国人大代表、七一勋章获得者石光银和多位人大代表、政协委员不仅积极评价和高度赞扬检察机关的创新工作，而且奔走呼吁，呼吁政府加大对地膜回收工作的资金支持。2021年9月，国家发展改革委、生态环境部联合印发《“十四五”塑料污染治理行动方案的通知》，要求农膜回收率达到85%，全国地膜残留量实现零增长。定边县人民检察院将持续关注地膜污染问题，助力定边县地膜污染问题持续解决。
2020年年末，检察日报以《再无地膜空中飘 陕西定边：56万亩耕地地膜污染得到有效治理》、正义网以《陕西定边：50余万亩耕地地膜白色污染得到有效治理》为题，对定边县人民检察院治理地膜工作成效进行了专题报道，引发多家媒体转发关注。2020年11月26日，最高人民检察院以《陕西定边：56万亩耕地地膜污染得到有效治理》为题，也对此项工作进行了转发报道。截止目前，定边县治理白色污染成效显著，进展顺利。2021年5月份以来，榆林日报、榆林文明网、定边融媒等多家媒体对定边县治理白色垃圾的情况进行了专题报道。
从检察公益诉讼试点以来，定边县人民检察院坚持主动出击，围绕生活垃圾回收、废品收购点整治、建筑垃圾、农膜垃圾污染环境等问题，在农村人居环境领域发出检察建议50余份，推动解决了一大批影响农村、农业发展的突出问题，令定边县城乡人居环境焕然一新，为乡村振兴提供了大量检察产品，做出了积极贡献！
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在当今社会，企业法务对各企业的经营活动和各种方式的资金运作等都有强有力的支撑作用，可以帮助企业避免巨大的利益损失。
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（3）顾问律师具有硕士以上学历，均具有深厚的法学功底和丰富的实务经验；
（4）擅长公司法、合同法、劳动法、知识产权领域的法律服务；
（5）不仅擅长法律专业，还具有相当行业经验，不仅善于规避法律风险，还善于根据行业特点和企业实际，创新交易规则，帮助客户实现商业目标。
2.股权设计
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3.合同风控专项
（1）前期对合同主体的真实性、合法性（经营资格）和履行能力的尽调；
（2）根据合同目的，审核起草主合同及相关资质附件，最大限度的规避和降低我方合同风险；
（3）提供合同执行过程中的法律咨询与建议；
（4）合同纠纷的预防与应对建议；
（5）根据当事人的需要，提供该项目及合同下的一站式法律风控、咨询及合同文书服务。
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党内法规体系概念的建设性重构
民主与法制时报 2021-08-27
作者：□特约撰稿 魏治勋
中国共产党历来重视党内法规制度建设，100年来持续推进建章立制，特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革，形成了比较完善的党内法规体系，为保证全党团结统一、行动一致，提供了坚强有力的制度保障，为依规治党提供了比较完整可靠的规范依据。党内法规，成为“中国之治”的一个独特治理密码，成为彰显中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。因此，建构具有逻辑合理性的党内法规体系成为党内法规研究的重要课题之一。
党内法规体系理论建构“学说”
从既有成果看，当前，党内法规体系理论建构的代表性观点有三种：四维结构、三维结构、二维结构。
四维结构有两种代表性观点。一是莫纪宏在《党内法规体系建设重在实效》一文中提出的由“党内法规规范体系”“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”构成的重在突出党内法规建设“实效”的党内法规体系结构。二是宋功德在《党内法规制度体系建设》一文中提出的由“四观”构成的党内法规体系：“外观形态”（党内法规制度体系呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统）、“宏观架构”（党内法规是由党章、党中央制定的其他党内法规、中央部委制定的其他党内法规、省级地方党委制定的党内法规、副省级城市和省会城市制定的党内法规构成的“1+4”制度板块交织而成的效力等级体系）、“中观项目”（完善的党内法规制度体系由众多党内法规和规范性文件构成）以及“微观条文”（完善的党内法规制度体系由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一体）。
“三维结构”的代表性观点主要有两种。石伟在《党内法规体系的三维结构》一文中提出的具有“效力位阶”“调整领域”“功能作用”三维结构的党内法规体系，既是一个四级党内法规效力位阶层层递减的结构，又是一个全面贯穿于思想政治、组织人事、作风建设、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的多功能组合，还是一个由具有多方面差异化规则功能构成的多元结构体系。侯继虎在《新时代党内法规体系化的法理逻辑与发展路径》一文中认为，党内法规体系化是由党内法规的结构体系化、党内法规的功能体系化和党内法规的适用体系化构成的具有内在逻辑的统一联系体。
“二维结构”理论的代表观点是王旭在《如何建构现代党内法规体系》一文中提出的。王旭认为，党内法规由“内部体系”和“外部体系”构成。“内部体系”，即根据党内立法法形成的党内法规的内在和谐结构；“外部体系”处理的是与国家法律的关系，即党内法规与国家法律共同构成一个妥善衔接、内容和谐的法治规范整体。
以上观点，除“二维结构”外，其他观点均有共同特点：第一，事实的描述性。这些观点都是对现存党内法规制度事实的一种描述。第二，维度的离散性。这些观点所涉及的维度或层面并不产生必然联系。第三，结构的组合性。这些观点不是某种关于党内法规制度体系的逻辑结构概说。它提供了党内法规制度体系相对清晰、明确的“事实性”知识，但并不能真正体现党内法规制度体系的本质属性和规范性。“二维结构”观点对党内法规制度体系的阐述溢出了党内法规范畴，并没有提供关于党内法规制度体系内在逻辑结构的理论阐述，但为正确界定党内法规体系的概念提供了一个重要的外部限制条件。
如何建构合理的党内法规制度体系理论？笔者认为，党内法规作为管党治党的规范体系，体现在形式上是一种具有内在逻辑结构的规范形态，体现在实质上是一种具有明确价值指导的“规范体系”。因此，建构党内法规制度体系理论，不但要考虑到规则体系和逻辑结构，还必须考虑价值体系。当然，作为一种“制度体系”理论，它还必须解决“是一种什么样的因素使得这种规范能够成为一种内在自洽的权威性制度体系”问题。即，党内法规背后必须有一个统一的最高的领导力量，以使其能够成为规范党的统一规范体系，且有能力通过其实现制定、实施、废改、解释等行为。同时，能够在不同层级的党内法规及其规范之间建立起等级性的逻辑关系，以解决党内法规体系内部的效力来源和“合法性”问题。此外，还应当厘定党内法规与宪法法律的关系问题。
建构完善党内法规体系需考量的因素
总体来看，建构完善的党内法规体系，应充分考虑以下几个要素：
党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系成立的根本前提。任何一个规范体系，成为独立有效的社会规范系统，必须以一个独立统一的最高领导力量为根本前提。因为只有存在一个领导力量，才能够为其规范体系提供作为“根本遵循”的基本法。对法律而言，这个基本法是宪法；对党内法规而言，这个基本法是党章。党内法规体系之所以能够成立，从规范体系内部看，是因为有党的基本法党章存在；党章之所以能够被确立为具有最高效力等级和最高权威性的党内根本大法，是因为其背后有一个统一的、最高的、独立的政治权威——中国共产党。因此，作为国家现代化建设和法治建设坚强领导核心的中国共产党，不但为党内法规体系的确立提供了根本前提，也是其最重要的保障。
党内法规制度体系的成立，必须以统一的价值体系作为其灵魂和内在的统摄性要素。党内法规的首要政治特性是“党性”，而能体现党内法规“党性”的只能是表达了党的价值、理念、性质和目标追求的精神性要素。因此，党内法规作为党的意志的集中体现必须姓“党”。执政党坚持和追求的政治价值也就是党性的集中体现，它贯穿于包括党章和其他党内法规在内的整个制度规范体系之中。这正是党内法规得以成为统一整体的“灵魂”所在，其意义在于党内法规要形成整体化的存在，其关键在于党内法规所承载的价值目标必须一以贯之，从而使得党内法规以及由此结合而形成党内法规体系，能够始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与布局提供制度支撑。
党内法规制度体系，必须依托于不同效力等级的党内法规之间能够成立规范的逻辑关系。按照规范法学的基本理论，这种规范性逻辑关系包括静态秩序关系和动态秩序关系。党内法规的静态秩序关系，指任何一个党内法规的效力都可以上溯到效力等级更高的党内法规，并一直上溯到党内法规的基础规范“党章”，由此不同等级的党内法规构成了一个效力等级井然有序的规范制度体系。党内法规的动态秩序关系，指任何下位等级效力的规范都是由上一等级效力的规范派生而来，从党章开始能够派生出准则、条例，然后依次派生出规则、规定、办法、细则，所有的党内法规都由党章派生来，由此形成党内法规制度发展演化的动态秩序体系。静态体系解决党内法规制度的效力来源问题；动态体系解决党内法规体系产生和发展的合法性问题，即只有根据党章依次制定产生的各个等级的党内法规形态，才是具有合法性根据的党内法规的构成部分。党内法规制度体系本质上是静态体系和动态体系的统一，这种统一性的核心要义在于任何一个党内规范都是党内法规体系中具有正当效力来源和合法性依据的必要组成部分，并由此使得整个党内法规体系成为一个有序合法的统一体。
众多党内法规要构成一个有机统一的和谐整体，必须具有一种交互联系的耦合结构。它所处理的是横向诸领域、纵向各等级之间发挥不同功能的党内法规之间的关联关系，其基本要求是：横向各个党内法规之间衔接良好、配合密切，不能有明显冲突，尽量减少重复性；纵向不同效力等级的党内法规之间，下位党内法规要与上位党内法规保持一致，所有等级的党内法规都要与党章保持一致。为应对党内法规可能出现的漏洞、冲突、不一致和意义模糊问题，党内法规制定条例应当充分发挥其立改废、解释、补充等弥合与协调的作用。
宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件和强制力保障。党内法规作为相对独立自成体系的规范，天然需要国家强制力从外部给它提供制度支持，这一包含国家强制力的外在制度支持就是宪法和法律。党章规定，党必须在宪法和法律范围内活动，这意味着作为主体的党组织的一切组织性活动和规范活动以及作为这种活动产物的制度体系和社会关系都必须符合宪法法律的规定，并受其保障。因此，宪法法律是党内法规体系得以产生、确立和规范运作的“外部体系”条件。
以上5个要素在党内法规体系中的地位与功能有所不同：党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系得以成立的权力基础和根本前提；党的价值体系是党内法规的灵魂和内在的统摄性要素，也是党内法规体系的实质规范性载体；党内法规制度体系是静态体系和动态体系的有机统一，是党内法规体系得以确立的内在逻辑依据；党内法规应当具备的交互联系的耦合结构，为党内法规体系提供完备的质量衡量标准和系统性要求，在党内法规体系内部有“稳定器”作用；宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件，也是其“合法性”地位的确认证书，并为其划定安全性运作的基本范围。
（作者为山东大学法学院教授）
（责任编辑：金燕)
民主与法制时报 2021-08-27
作者：□特约撰稿 魏治勋
中国共产党历来重视党内法规制度建设，100年来持续推进建章立制，特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革，形成了比较完善的党内法规体系，为保证全党团结统一、行动一致，提供了坚强有力的制度保障，为依规治党提供了比较完整可靠的规范依据。党内法规，成为“中国之治”的一个独特治理密码，成为彰显中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。因此，建构具有逻辑合理性的党内法规体系成为党内法规研究的重要课题之一。
党内法规体系理论建构“学说”
从既有成果看，当前，党内法规体系理论建构的代表性观点有三种：四维结构、三维结构、二维结构。
四维结构有两种代表性观点。一是莫纪宏在《党内法规体系建设重在实效》一文中提出的由“党内法规规范体系”“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”构成的重在突出党内法规建设“实效”的党内法规体系结构。二是宋功德在《党内法规制度体系建设》一文中提出的由“四观”构成的党内法规体系：“外观形态”（党内法规制度体系呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统）、“宏观架构”（党内法规是由党章、党中央制定的其他党内法规、中央部委制定的其他党内法规、省级地方党委制定的党内法规、副省级城市和省会城市制定的党内法规构成的“1+4”制度板块交织而成的效力等级体系）、“中观项目”（完善的党内法规制度体系由众多党内法规和规范性文件构成）以及“微观条文”（完善的党内法规制度体系由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一体）。
“三维结构”的代表性观点主要有两种。石伟在《党内法规体系的三维结构》一文中提出的具有“效力位阶”“调整领域”“功能作用”三维结构的党内法规体系，既是一个四级党内法规效力位阶层层递减的结构，又是一个全面贯穿于思想政治、组织人事、作风建设、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的多功能组合，还是一个由具有多方面差异化规则功能构成的多元结构体系。侯继虎在《新时代党内法规体系化的法理逻辑与发展路径》一文中认为，党内法规体系化是由党内法规的结构体系化、党内法规的功能体系化和党内法规的适用体系化构成的具有内在逻辑的统一联系体。
“二维结构”理论的代表观点是王旭在《如何建构现代党内法规体系》一文中提出的。王旭认为，党内法规由“内部体系”和“外部体系”构成。“内部体系”，即根据党内立法法形成的党内法规的内在和谐结构；“外部体系”处理的是与国家法律的关系，即党内法规与国家法律共同构成一个妥善衔接、内容和谐的法治规范整体。
以上观点，除“二维结构”外，其他观点均有共同特点：第一，事实的描述性。这些观点都是对现存党内法规制度事实的一种描述。第二，维度的离散性。这些观点所涉及的维度或层面并不产生必然联系。第三，结构的组合性。这些观点不是某种关于党内法规制度体系的逻辑结构概说。它提供了党内法规制度体系相对清晰、明确的“事实性”知识，但并不能真正体现党内法规制度体系的本质属性和规范性。“二维结构”观点对党内法规制度体系的阐述溢出了党内法规范畴，并没有提供关于党内法规制度体系内在逻辑结构的理论阐述，但为正确界定党内法规体系的概念提供了一个重要的外部限制条件。
如何建构合理的党内法规制度体系理论？笔者认为，党内法规作为管党治党的规范体系，体现在形式上是一种具有内在逻辑结构的规范形态，体现在实质上是一种具有明确价值指导的“规范体系”。因此，建构党内法规制度体系理论，不但要考虑到规则体系和逻辑结构，还必须考虑价值体系。当然，作为一种“制度体系”理论，它还必须解决“是一种什么样的因素使得这种规范能够成为一种内在自洽的权威性制度体系”问题。即，党内法规背后必须有一个统一的最高的领导力量，以使其能够成为规范党的统一规范体系，且有能力通过其实现制定、实施、废改、解释等行为。同时，能够在不同层级的党内法规及其规范之间建立起等级性的逻辑关系，以解决党内法规体系内部的效力来源和“合法性”问题。此外，还应当厘定党内法规与宪法法律的关系问题。
建构完善党内法规体系需考量的因素
总体来看，建构完善的党内法规体系，应充分考虑以下几个要素：
党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系成立的根本前提。任何一个规范体系，成为独立有效的社会规范系统，必须以一个独立统一的最高领导力量为根本前提。因为只有存在一个领导力量，才能够为其规范体系提供作为“根本遵循”的基本法。对法律而言，这个基本法是宪法；对党内法规而言，这个基本法是党章。党内法规体系之所以能够成立，从规范体系内部看，是因为有党的基本法党章存在；党章之所以能够被确立为具有最高效力等级和最高权威性的党内根本大法，是因为其背后有一个统一的、最高的、独立的政治权威——中国共产党。因此，作为国家现代化建设和法治建设坚强领导核心的中国共产党，不但为党内法规体系的确立提供了根本前提，也是其最重要的保障。
党内法规制度体系的成立，必须以统一的价值体系作为其灵魂和内在的统摄性要素。党内法规的首要政治特性是“党性”，而能体现党内法规“党性”的只能是表达了党的价值、理念、性质和目标追求的精神性要素。因此，党内法规作为党的意志的集中体现必须姓“党”。执政党坚持和追求的政治价值也就是党性的集中体现，它贯穿于包括党章和其他党内法规在内的整个制度规范体系之中。这正是党内法规得以成为统一整体的“灵魂”所在，其意义在于党内法规要形成整体化的存在，其关键在于党内法规所承载的价值目标必须一以贯之，从而使得党内法规以及由此结合而形成党内法规体系，能够始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与布局提供制度支撑。
党内法规制度体系，必须依托于不同效力等级的党内法规之间能够成立规范的逻辑关系。按照规范法学的基本理论，这种规范性逻辑关系包括静态秩序关系和动态秩序关系。党内法规的静态秩序关系，指任何一个党内法规的效力都可以上溯到效力等级更高的党内法规，并一直上溯到党内法规的基础规范“党章”，由此不同等级的党内法规构成了一个效力等级井然有序的规范制度体系。党内法规的动态秩序关系，指任何下位等级效力的规范都是由上一等级效力的规范派生而来，从党章开始能够派生出准则、条例，然后依次派生出规则、规定、办法、细则，所有的党内法规都由党章派生来，由此形成党内法规制度发展演化的动态秩序体系。静态体系解决党内法规制度的效力来源问题；动态体系解决党内法规体系产生和发展的合法性问题，即只有根据党章依次制定产生的各个等级的党内法规形态，才是具有合法性根据的党内法规的构成部分。党内法规制度体系本质上是静态体系和动态体系的统一，这种统一性的核心要义在于任何一个党内规范都是党内法规体系中具有正当效力来源和合法性依据的必要组成部分，并由此使得整个党内法规体系成为一个有序合法的统一体。
众多党内法规要构成一个有机统一的和谐整体，必须具有一种交互联系的耦合结构。它所处理的是横向诸领域、纵向各等级之间发挥不同功能的党内法规之间的关联关系，其基本要求是：横向各个党内法规之间衔接良好、配合密切，不能有明显冲突，尽量减少重复性；纵向不同效力等级的党内法规之间，下位党内法规要与上位党内法规保持一致，所有等级的党内法规都要与党章保持一致。为应对党内法规可能出现的漏洞、冲突、不一致和意义模糊问题，党内法规制定条例应当充分发挥其立改废、解释、补充等弥合与协调的作用。
宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件和强制力保障。党内法规作为相对独立自成体系的规范，天然需要国家强制力从外部给它提供制度支持，这一包含国家强制力的外在制度支持就是宪法和法律。党章规定，党必须在宪法和法律范围内活动，这意味着作为主体的党组织的一切组织性活动和规范活动以及作为这种活动产物的制度体系和社会关系都必须符合宪法法律的规定，并受其保障。因此，宪法法律是党内法规体系得以产生、确立和规范运作的“外部体系”条件。
以上5个要素在党内法规体系中的地位与功能有所不同：党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系得以成立的权力基础和根本前提；党的价值体系是党内法规的灵魂和内在的统摄性要素，也是党内法规体系的实质规范性载体；党内法规制度体系是静态体系和动态体系的有机统一，是党内法规体系得以确立的内在逻辑依据；党内法规应当具备的交互联系的耦合结构，为党内法规体系提供完备的质量衡量标准和系统性要求，在党内法规体系内部有“稳定器”作用；宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件，也是其“合法性”地位的确认证书，并为其划定安全性运作的基本范围。
（作者为山东大学法学院教授）
（责任编辑：金燕)
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