最高人民检察院第十四批指导性案例
江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案
（检例第56号）
【关键词】
保险理赔 伪造证据 民事抗诉
【要旨】
假冒原告名义提起诉讼，采取伪造证据、虚假陈述等手段，取得法院生效裁判文书，非法获取保险理赔款，构成虚假诉讼。检察机关在履行职责过程中发现虚假诉讼案件线索，应当强化线索发现和调查核实的能力，查明违法事实，纠正错误裁判。
【基本案情】
2012年10月21日，张某驾驶轿车与熊某驾驶摩托车发生碰撞，致使熊某受伤、车辆受损，交通事故责任认定书认定张某负事故全部责任，熊某无责任。熊某伤情经司法鉴定为九级伤残。张某驾驶的轿车在甲保险公司投保交强险和商业第三者责任险。
事故发生后，熊某经他人介绍同意由周某与保险公司交涉该案保险理赔事宜，但并未委托其提起诉讼，周某为此向熊某支付了5万元。张某亦经同一人介绍同意将该案保险赔偿事宜交周某处理，并出具了委托代理诉讼的《特别授权委托书》。2013年3月18日，周某冒用熊某的名义向上饶市信州区人民法院提起诉讼，周某冒用熊某名义签署起诉状和授权委托书，冒用委托代理人的名义签署庭审笔录、宣判笔录和送达回证，熊某及被冒用的“委托代理人”对此均不知情。该案中，周某还作为张某的诉讼代理人参加诉讼。
此外，本案事故发生时，熊某为农村户籍，从事钢筋工工作，居住上饶县某某村家中，而周某为实现牟取高额保险赔偿金的目的，伪造公司证明和工资表，并利用虚假材料到公安机关开具证明，证明熊某在2011年9月至2012年10月在县城工作并居住。2013年6月17日，上饶市信州区人民法院作出（2013）信民一初字第470号民事判决，判令甲保险公司在保险限额内向原告熊某赔偿医疗费、伤残赔偿金、被抚养人生活费等共计118723.33元。甲保险公司不服一审判决，上诉至上饶市中级人民法院。2013年10月18日，上饶市中级人民法院作出（2013）饶中民一终字第573号民事调解书，确认甲保险公司赔偿熊某医疗费、残疾赔偿金、被抚养人生活费等共计106723元。
【检察机关监督情况】
线索发现 2016年3月，上饶市检察机关在履行职责中发现，熊某在人民法院作出生效裁判后又提起诉讼，经调阅相关卷宗，发现周某近两年来代理十余件道路交通事故责任涉保险索赔案件，相关案件中存在当事人本人未出庭、委托代理手续不全、熊某的工作证明与个人基本情况明显不符等疑点，初步判断有虚假诉讼嫌疑。
调查核实 根据案件线索，检察机关重点开展了以下调查核实工作：一是向熊某本人了解情况，查明2013年3月18日的民事起诉状非熊某本人的意思表示，起诉状中签名也非熊某本人所签，熊某本人对该起诉讼毫不知情，并不认识起诉状中所载原告委托代理人，亦未委托其参加诉讼；二是向有关单位核实熊某出险前的经常居住地和工作地，查明周某为套用城镇居民人均可支配收入的赔偿标准获取非法利益，指使某汽车服务公司伪造了熊某工作证明和居住证明；三是对周某代理的13件道路交通事故保险理赔案件进行梳理，发现均涉嫌虚假诉讼，本案最为典型；四是及时将线索移送公安机关，进一步查实了周某通过冒用他人名义虚构诉讼主体、伪造授权委托书、伪造工作证明以及利用虚假证据材料骗取公安机关证明文件等事实。
监督意见 2016年6月26日，上饶市人民检察院提请抗诉。2016年11月5日，江西省人民检察院提出抗诉，认为上饶市中级人民法院（2013）饶中民一终字第573号民事调解书系虚假调解，周某伪造原告起诉状、假冒原告及其诉讼代理人提起虚假诉讼，非法套取高额保险赔偿金，扰乱诉讼秩序，损害社会公共利益和他人合法权益。
监督结果 2017年8月1日，江西省高级人民法院作出（2017）赣民再第45号民事裁定书，认为本案是一起由周某假冒熊某诉讼代理人向法院提起的虚假诉讼案件，熊某本人及被冒用的诉讼代理人并未提起和参加诉讼，原一审判决和原二审调解书均有错误，裁定撤销，终结本案审理程序。同时，江西省高级人民法院还作出（2017）赣民再第45号民事制裁决定书，对周某进行民事制裁。2019年1月，上饶市中级人民法院决定对一审法官、信州区人民法院立案庭副庭长戴某给予撤职处分。
【指导意义】
检察机关办理民事虚假诉讼监督案件，应当强化线索发现和调查核实的能力。虚假诉讼具有较强的隐蔽性和欺骗性，仅从诉讼活动表面难以甄别，要求检察人员在履职过程中有敏锐的线索发现意识。本案中，就线索发现而言，检察人员注重把握了以下几个方面：一是庭审过程的异常，“原告代理人”或无法发表意见，或陈述、抗辩前后矛盾；二是案件材料和证据异常，熊某工作证明与其基本情况、履历明显不符；三是调解结案异常，甲保险公司二审中并未提交新的证据，“原告代理人”为了迅速达成调解协议，主动提出减少保险赔偿数额，不符合常理。以发现的异常情况为线索，开展深入的调查核实工作，是突破案件瓶颈的关键。根据案件具体情况，可以综合运用询问有关当事人或者知情人，查阅、调取、复制相关法律文书或者证据材料、案卷材料，查询财务账目、银行存款记录，勘验、鉴定、审计以及向有关部门进行专业咨询等调查措施。同时，应主动加强与公安机关、人民法院、司法行政部门的沟通协作。本案中，检察机关及时移送刑事犯罪案件线索，通过公安机关侦查取证手段，查实了周某虚假诉讼的事实。
【相关规定】
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条
《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第二十三条
江西熊某等交通事故保险理赔虚假诉讼监督案
（检例第56号）
【关键词】
保险理赔 伪造证据 民事抗诉
【要旨】
假冒原告名义提起诉讼，采取伪造证据、虚假陈述等手段，取得法院生效裁判文书，非法获取保险理赔款，构成虚假诉讼。检察机关在履行职责过程中发现虚假诉讼案件线索，应当强化线索发现和调查核实的能力，查明违法事实，纠正错误裁判。
【基本案情】
2012年10月21日，张某驾驶轿车与熊某驾驶摩托车发生碰撞，致使熊某受伤、车辆受损，交通事故责任认定书认定张某负事故全部责任，熊某无责任。熊某伤情经司法鉴定为九级伤残。张某驾驶的轿车在甲保险公司投保交强险和商业第三者责任险。
事故发生后，熊某经他人介绍同意由周某与保险公司交涉该案保险理赔事宜，但并未委托其提起诉讼，周某为此向熊某支付了5万元。张某亦经同一人介绍同意将该案保险赔偿事宜交周某处理，并出具了委托代理诉讼的《特别授权委托书》。2013年3月18日，周某冒用熊某的名义向上饶市信州区人民法院提起诉讼，周某冒用熊某名义签署起诉状和授权委托书，冒用委托代理人的名义签署庭审笔录、宣判笔录和送达回证，熊某及被冒用的“委托代理人”对此均不知情。该案中，周某还作为张某的诉讼代理人参加诉讼。
此外，本案事故发生时，熊某为农村户籍，从事钢筋工工作，居住上饶县某某村家中，而周某为实现牟取高额保险赔偿金的目的，伪造公司证明和工资表，并利用虚假材料到公安机关开具证明，证明熊某在2011年9月至2012年10月在县城工作并居住。2013年6月17日，上饶市信州区人民法院作出（2013）信民一初字第470号民事判决，判令甲保险公司在保险限额内向原告熊某赔偿医疗费、伤残赔偿金、被抚养人生活费等共计118723.33元。甲保险公司不服一审判决，上诉至上饶市中级人民法院。2013年10月18日，上饶市中级人民法院作出（2013）饶中民一终字第573号民事调解书，确认甲保险公司赔偿熊某医疗费、残疾赔偿金、被抚养人生活费等共计106723元。
【检察机关监督情况】
线索发现 2016年3月，上饶市检察机关在履行职责中发现，熊某在人民法院作出生效裁判后又提起诉讼，经调阅相关卷宗，发现周某近两年来代理十余件道路交通事故责任涉保险索赔案件，相关案件中存在当事人本人未出庭、委托代理手续不全、熊某的工作证明与个人基本情况明显不符等疑点，初步判断有虚假诉讼嫌疑。
调查核实 根据案件线索，检察机关重点开展了以下调查核实工作：一是向熊某本人了解情况，查明2013年3月18日的民事起诉状非熊某本人的意思表示，起诉状中签名也非熊某本人所签，熊某本人对该起诉讼毫不知情，并不认识起诉状中所载原告委托代理人，亦未委托其参加诉讼；二是向有关单位核实熊某出险前的经常居住地和工作地，查明周某为套用城镇居民人均可支配收入的赔偿标准获取非法利益，指使某汽车服务公司伪造了熊某工作证明和居住证明；三是对周某代理的13件道路交通事故保险理赔案件进行梳理，发现均涉嫌虚假诉讼，本案最为典型；四是及时将线索移送公安机关，进一步查实了周某通过冒用他人名义虚构诉讼主体、伪造授权委托书、伪造工作证明以及利用虚假证据材料骗取公安机关证明文件等事实。
监督意见 2016年6月26日，上饶市人民检察院提请抗诉。2016年11月5日，江西省人民检察院提出抗诉，认为上饶市中级人民法院（2013）饶中民一终字第573号民事调解书系虚假调解，周某伪造原告起诉状、假冒原告及其诉讼代理人提起虚假诉讼，非法套取高额保险赔偿金，扰乱诉讼秩序，损害社会公共利益和他人合法权益。
监督结果 2017年8月1日，江西省高级人民法院作出（2017）赣民再第45号民事裁定书，认为本案是一起由周某假冒熊某诉讼代理人向法院提起的虚假诉讼案件，熊某本人及被冒用的诉讼代理人并未提起和参加诉讼，原一审判决和原二审调解书均有错误，裁定撤销，终结本案审理程序。同时，江西省高级人民法院还作出（2017）赣民再第45号民事制裁决定书，对周某进行民事制裁。2019年1月，上饶市中级人民法院决定对一审法官、信州区人民法院立案庭副庭长戴某给予撤职处分。
【指导意义】
检察机关办理民事虚假诉讼监督案件，应当强化线索发现和调查核实的能力。虚假诉讼具有较强的隐蔽性和欺骗性，仅从诉讼活动表面难以甄别，要求检察人员在履职过程中有敏锐的线索发现意识。本案中，就线索发现而言，检察人员注重把握了以下几个方面：一是庭审过程的异常，“原告代理人”或无法发表意见，或陈述、抗辩前后矛盾；二是案件材料和证据异常，熊某工作证明与其基本情况、履历明显不符；三是调解结案异常，甲保险公司二审中并未提交新的证据，“原告代理人”为了迅速达成调解协议，主动提出减少保险赔偿数额，不符合常理。以发现的异常情况为线索，开展深入的调查核实工作，是突破案件瓶颈的关键。根据案件具体情况，可以综合运用询问有关当事人或者知情人，查阅、调取、复制相关法律文书或者证据材料、案卷材料，查询财务账目、银行存款记录，勘验、鉴定、审计以及向有关部门进行专业咨询等调查措施。同时，应主动加强与公安机关、人民法院、司法行政部门的沟通协作。本案中，检察机关及时移送刑事犯罪案件线索，通过公安机关侦查取证手段，查实了周某虚假诉讼的事实。
【相关规定】
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条
《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第二十三条
【名家断案】法学教授宋华琳：为什么政府信息可以不公开？答案在这里
（转自“北京四中院2019年十大典型案例”）
【名家断案】案例十行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息可以不予公开——吴某、邢某诉北京市朝阳区人民政府政府信息公开案。
【裁判要旨】行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。
【基本案情】2019年6月28日，原告吴某、邢某向朝阳区信息公开办当面提交政府信息公开申请，申请内容为“关于北京市第一道绿化隔离地区城市化建设朝阳区试点项目中涉及太阳宫乡的所有朝阳区政府会议记录内容”，朝阳区信息公开办出具《登记回执》，受理了二原告的申请。2019年7月18日，朝阳区信息公开办经批准向二原告作出《政府信息延长答复期告知书》，告知延期15个工作日作出答复，并邮寄送达二原告。2019年8月5日，朝阳区信息公开办作出政府信息公开申请答复告知书(以下简称被诉答复)，告知二原告所申请信息属于过程性信息，根据2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款和第三十六条第(三)项之规定，不予公开，并邮寄送达二原告。二原告于2019年8月12日提起行政诉讼。
【裁判结果】依据2019年修订的《政府信息公开条例》的规定，朝阳区信息公开办作为朝阳区政府信息公开工作机构，负有具体承办朝阳区政府信息公开事宜的工作职责。依据《北京市政府信息公开规定》第二十五条的规定，被告履行了受理、延期答复审批、延期告知、答复等法定义务，被诉答复程序合法。2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条第(三)项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(五)项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当作出书面答复，告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，二原告申请公开的政府信息系会议记录，因会议记录适用于记载会议主要情况和议定事项，故朝阳区政府认定二原告申请公开的会议记录为行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，属于过程性信息、告知二原告不予公开的理由并履行了说明理由的义务，符合法律规定。二原告请求法院撤销被诉答复，并责令被告朝阳区政府重新依其申请作出政府信息公开答复的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，判决驳回原告吴某、邢某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未上诉。
【典型意义】本案被诉答复系被告适用2019年修订的《政府信息公开条例》作出的行政行为。较之2008年5月1日施行的政府信息公开条例(以下简称旧政府信息公开条例)，2019年修订的《政府信息公开条例》进一步明确了政府信息能否公开的界限，使不予公开范围的界定更为科学、明确、具体，既提高制度的权威性，也便于条例的实施，有效解决信息公开领域中存在的各种突出问题。条例明确划定不予公开的范围，有利于真正把握公开与不公开的边界，使条例明确规定的“以公开为常态、不公开为例外”原则具有操作基础，推动条例实施与政务公开工作全面迈上新台阶。
根据2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。之所以规定此类信息可以不予公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立作出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性。需要注意的是，对于是否属于过程性信息的判断，不能仅以该信息系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达就认定为过程性信息。同时，并非所有过程性信息均属于不予公开的范围，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，应当从其规定。
【专家点评】南开大学法学院副院长、教授、博士生导师宋华琳：政府信息公开条例的依法实施，一方面有利于解决政府和公众之间信息不对称的问题，保障公众合法的知情权以及强化对行政活动的监督；另一方面，通过明确信息公开的范围、内容和程序，有利于行政活动的正常运行，保证行政决策的完整度、保证行政内部行为的相对独立性和专业性。
行政机关应当按照政府信息公开条例规定的公开范围，依照法定的方式和程序向申请人公开政府信息，而人民法院在审查有关信息公开范围的案件时应当从以下几个方面进行审查：首先，明确信息公开中可以不公开的事项。政府信息公开条例第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。其次，可以要求行政机关就其拒绝公开说明理由。可以要求行政机关提供认定”过程性信息”的依据。
例如，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发(2010)5号]第二条中明确，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。最后，审查涉案信息是否属于政府信息公开条例规定的可以不予公开的事项，并审查行政机关所提供的证据和理由，强化行政机关说明理由的义务。本案中，行政机关严格按照政府信息公开条例规定的公开范围、方式和程序作出了不予公开决定，法院依法认定“会议记录”属于“过程性信息”，为同类案件提供了审查标准和规则，有较强的指导和示范作用。
【北京国咨律师事务所】国咨律师：捍卫国法，守卫国民！有冤屈，即刻倾诉！只要不绝望，永远有希望！名律出手，冤案必雪！咨询联系：15652200111
（转自“北京四中院2019年十大典型案例”）
【名家断案】案例十行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息可以不予公开——吴某、邢某诉北京市朝阳区人民政府政府信息公开案。
【裁判要旨】行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。
【基本案情】2019年6月28日，原告吴某、邢某向朝阳区信息公开办当面提交政府信息公开申请，申请内容为“关于北京市第一道绿化隔离地区城市化建设朝阳区试点项目中涉及太阳宫乡的所有朝阳区政府会议记录内容”，朝阳区信息公开办出具《登记回执》，受理了二原告的申请。2019年7月18日，朝阳区信息公开办经批准向二原告作出《政府信息延长答复期告知书》，告知延期15个工作日作出答复，并邮寄送达二原告。2019年8月5日，朝阳区信息公开办作出政府信息公开申请答复告知书(以下简称被诉答复)，告知二原告所申请信息属于过程性信息，根据2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款和第三十六条第(三)项之规定，不予公开，并邮寄送达二原告。二原告于2019年8月12日提起行政诉讼。
【裁判结果】依据2019年修订的《政府信息公开条例》的规定，朝阳区信息公开办作为朝阳区政府信息公开工作机构，负有具体承办朝阳区政府信息公开事宜的工作职责。依据《北京市政府信息公开规定》第二十五条的规定，被告履行了受理、延期答复审批、延期告知、答复等法定义务，被诉答复程序合法。2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。第三十六条第(三)项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第(五)项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当作出书面答复，告知申请人不属于应当公开的政府信息。本案中，二原告申请公开的政府信息系会议记录，因会议记录适用于记载会议主要情况和议定事项，故朝阳区政府认定二原告申请公开的会议记录为行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，属于过程性信息、告知二原告不予公开的理由并履行了说明理由的义务，符合法律规定。二原告请求法院撤销被诉答复，并责令被告朝阳区政府重新依其申请作出政府信息公开答复的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，判决驳回原告吴某、邢某的诉讼请求。一审宣判后，双方当事人均未上诉。
【典型意义】本案被诉答复系被告适用2019年修订的《政府信息公开条例》作出的行政行为。较之2008年5月1日施行的政府信息公开条例(以下简称旧政府信息公开条例)，2019年修订的《政府信息公开条例》进一步明确了政府信息能否公开的界限，使不予公开范围的界定更为科学、明确、具体，既提高制度的权威性，也便于条例的实施，有效解决信息公开领域中存在的各种突出问题。条例明确划定不予公开的范围，有利于真正把握公开与不公开的边界，使条例明确规定的“以公开为常态、不公开为例外”原则具有操作基础，推动条例实施与政务公开工作全面迈上新台阶。
根据2019年修订的《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。之所以规定此类信息可以不予公开，主要是考虑到行政行为尚未完成，公开可能会对行政机关独立作出行政行为产生不利影响，同时也是为了保护行政机关内部之间坦率的意见交换、意见决定的中立性。需要注意的是，对于是否属于过程性信息的判断，不能仅以该信息系行政机关内部工作安排，仅在内部流转，不向外部送达就认定为过程性信息。同时，并非所有过程性信息均属于不予公开的范围，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，应当从其规定。
【专家点评】南开大学法学院副院长、教授、博士生导师宋华琳：政府信息公开条例的依法实施，一方面有利于解决政府和公众之间信息不对称的问题，保障公众合法的知情权以及强化对行政活动的监督；另一方面，通过明确信息公开的范围、内容和程序，有利于行政活动的正常运行，保证行政决策的完整度、保证行政内部行为的相对独立性和专业性。
行政机关应当按照政府信息公开条例规定的公开范围，依照法定的方式和程序向申请人公开政府信息，而人民法院在审查有关信息公开范围的案件时应当从以下几个方面进行审查：首先，明确信息公开中可以不公开的事项。政府信息公开条例第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。其次，可以要求行政机关就其拒绝公开说明理由。可以要求行政机关提供认定”过程性信息”的依据。
例如，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[国办发(2010)5号]第二条中明确，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。最后，审查涉案信息是否属于政府信息公开条例规定的可以不予公开的事项，并审查行政机关所提供的证据和理由，强化行政机关说明理由的义务。本案中，行政机关严格按照政府信息公开条例规定的公开范围、方式和程序作出了不予公开决定，法院依法认定“会议记录”属于“过程性信息”，为同类案件提供了审查标准和规则，有较强的指导和示范作用。
【北京国咨律师事务所】国咨律师：捍卫国法，守卫国民！有冤屈，即刻倾诉！只要不绝望，永远有希望！名律出手，冤案必雪！咨询联系：15652200111
【名家断案】潘甲诉北京市石景山区人民政府房屋征收补偿案
（转自“北京四中院2019年十大典型案例”
案例四）
对行政行为是否存在法定无效情形的审查
-潘甲诉北京市石景山区人民政府房屋征收补偿案
【裁判要旨】
确认被诉行政行为是否存在无效情形，应当对行政行为是否具有以下重大且明显的违法情形进行审查：行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法
律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等。原告起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形的，应当向当事人释明转换为撤销诉讼。原告拒绝变更诉讼请求的，应判决驳回其诉讼请求。
【基本案情】
原告潘甲诉称，其在涉案被征收房屋内居住，对院内未登记房屋享有所有权。被告石景山区政府于2017年7月10日对案外人潘乙作出被诉征补决定，认定由潘乙获得涉案被征收房屋
及未登记房屋的征收补偿权益。被诉征补决定作出后，被告并未送达原告，也未对原告进行补偿。直至2019年3月22日，北京市石景山区人民法院去现场测量房屋，将未登记房屋一并决定执行时，原告始知其享有合法所有权的自建房被非法补偿给潘乙，且该补偿价格违反行政法规的强制性规定。原告潘甲认为，被告作出的被诉征补决定严重违法，且侵害原告的合法权益，因此请求法院依法确认被告石景山区政府作出的被诉征补决定无效。
【裁判结果】
北京市第四中级人民法院认为，本案原告请求法院确认被诉征补决定无效，因此被诉征补决定是否存在法定无效情形是本案审查的核心问题。经审查，本案被诉征补决定不具有无效情
形。其一，被诉征补决定系由被告石景山区政府作出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，石景山区政府具有实施房屋征收与补偿的行政主体资格。其二，针对涉案的石景山区北辛安棚户区改造房屋征收项目，被告已于2016年11月29日作出了房屋征收决定，该房屋征收决定至今未被有权机关确认违法、无效或者撤销，被告石景山区政府已经有效启动和实施该项目的房屋征收与补偿工作。
被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的相关规定，按照该项目公布的征收补偿方案，针对案外人潘乙已经作出被诉征补决定，并告知了不服被诉征补决定可寻求救济的方式和期限。而根据北京市高级人民法院在(2018)京行终6608号行政裁定中认定的事实，潘乙对被诉征补决定提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，且被告于2017年11月23日在涉案房屋坐落地点将被诉征补决定送达给被征收人潘乙同住的成年亲属潘甲，潘甲应当知道被诉征补决定。其三，从被诉征补决定的具体内容看，其主要是对被征收人潘乙的被征收房屋所进行的货币补偿和房屋安置，其中也包括对未登记房屋的补助。
对于被诉征补决定的作出程序、补偿结果是否合法，均属人民法院对被诉征补决定合法性审查的范围。本案现有证据亦不能证明被诉征补决定存在不能实施等重大且明显违法的情形。其四，被诉征补决定已经北京市石景山区人民法院审查后裁定准予执行。“重大且明显违法”亦为非诉行政执行案件的审查标准。被诉征补决定已经经过北京市石景山区人民法院的审查，并裁定准予执行，亦可证明被诉征补决定不存在无效的法定情形。另，本院经审查认为被诉行政行为不属于无效情形，并根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定向原告潘甲释明，潘甲表示坚持确认被诉征补决定无效的诉讼请求。
综上，原告潘甲请求法院确认被诉征补决定无效的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告潘甲的诉讼请求。一审宣判后，潘甲不服提起上诉。后在二审过程中撤回上诉。
【典型意义】
本案系人民法院适用行政诉讼法及司法解释关于无效行政行为的规定对被诉行政行为进行审查的典型案例。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或
者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对被诉行政行为是否存在法定无效情形的审查，应当从行政行为实施主体是否具有行政主体
资格、行政行为是否有法律规范依据、行政行为的内容是否能够实施等方面进行。
需要注意的是，无效行政行为与一般违法行政行为之间既有区别，也具有一定相似性。有时，当事人可能并不确切知道行政行为的违法情节是否达到“重大且明显”的程度，却选择提起确认行政行为无效诉讼。法院经审理认为行政行为不存在无效情形的，可以向当事人释明转换为撤销诉讼。原告拒绝变更诉讼请求的，应判决驳回其诉讼请求。
【中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤】
本案裁判很好地阐述了法律效力上的无效和可撤销的关系问题，不仅在民事法律中存在着无效还是可撤销的问题，在行政法律中也存在着同样的问题。如行政处罚法规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。行政行为的可撤销是指有权力的机关在实施行政行为时违反法律规定，不管是实体上违法还是程序上违法，是合法性审查；行政行为的无效是行政行为的不成立，如违法事实不能成立的而给予行政处罚；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前没有依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。
不能成立的行政处罚认为自始无效，人民法院应当作出无效判决，而不是撤销判决。本案在审理中，针对原告提出的诉讼请求，在对被诉行政行为的审查中，对是否存在无效情形进行了一一分析比对，认为本案并不具有法定的无效情形，因而作出了驳回诉讼请求的判决。在行政法上，明确无效和可撤销具有较大的实际意义，人民法院通过无效判决确定权利义务关系，能够更好地保护当事人的合法权益。
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（转自“北京四中院2019年十大典型案例”
案例四）
对行政行为是否存在法定无效情形的审查
-潘甲诉北京市石景山区人民政府房屋征收补偿案
【裁判要旨】
确认被诉行政行为是否存在无效情形，应当对行政行为是否具有以下重大且明显的违法情形进行审查：行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或增加义务的行政行为没有法
律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施等。原告起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形的，应当向当事人释明转换为撤销诉讼。原告拒绝变更诉讼请求的，应判决驳回其诉讼请求。
【基本案情】
原告潘甲诉称，其在涉案被征收房屋内居住，对院内未登记房屋享有所有权。被告石景山区政府于2017年7月10日对案外人潘乙作出被诉征补决定，认定由潘乙获得涉案被征收房屋
及未登记房屋的征收补偿权益。被诉征补决定作出后，被告并未送达原告，也未对原告进行补偿。直至2019年3月22日，北京市石景山区人民法院去现场测量房屋，将未登记房屋一并决定执行时，原告始知其享有合法所有权的自建房被非法补偿给潘乙，且该补偿价格违反行政法规的强制性规定。原告潘甲认为，被告作出的被诉征补决定严重违法，且侵害原告的合法权益，因此请求法院依法确认被告石景山区政府作出的被诉征补决定无效。
【裁判结果】
北京市第四中级人民法院认为，本案原告请求法院确认被诉征补决定无效，因此被诉征补决定是否存在法定无效情形是本案审查的核心问题。经审查，本案被诉征补决定不具有无效情
形。其一，被诉征补决定系由被告石景山区政府作出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，石景山区政府具有实施房屋征收与补偿的行政主体资格。其二，针对涉案的石景山区北辛安棚户区改造房屋征收项目，被告已于2016年11月29日作出了房屋征收决定，该房屋征收决定至今未被有权机关确认违法、无效或者撤销，被告石景山区政府已经有效启动和实施该项目的房屋征收与补偿工作。
被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的相关规定，按照该项目公布的征收补偿方案，针对案外人潘乙已经作出被诉征补决定，并告知了不服被诉征补决定可寻求救济的方式和期限。而根据北京市高级人民法院在(2018)京行终6608号行政裁定中认定的事实，潘乙对被诉征补决定提起行政诉讼已经超过法定起诉期限，且被告于2017年11月23日在涉案房屋坐落地点将被诉征补决定送达给被征收人潘乙同住的成年亲属潘甲，潘甲应当知道被诉征补决定。其三，从被诉征补决定的具体内容看，其主要是对被征收人潘乙的被征收房屋所进行的货币补偿和房屋安置，其中也包括对未登记房屋的补助。
对于被诉征补决定的作出程序、补偿结果是否合法，均属人民法院对被诉征补决定合法性审查的范围。本案现有证据亦不能证明被诉征补决定存在不能实施等重大且明显违法的情形。其四，被诉征补决定已经北京市石景山区人民法院审查后裁定准予执行。“重大且明显违法”亦为非诉行政执行案件的审查标准。被诉征补决定已经经过北京市石景山区人民法院的审查，并裁定准予执行，亦可证明被诉征补决定不存在无效的法定情形。另，本院经审查认为被诉行政行为不属于无效情形，并根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定向原告潘甲释明，潘甲表示坚持确认被诉征补决定无效的诉讼请求。
综上，原告潘甲请求法院确认被诉征补决定无效的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告潘甲的诉讼请求。一审宣判后，潘甲不服提起上诉。后在二审过程中撤回上诉。
【典型意义】
本案系人民法院适用行政诉讼法及司法解释关于无效行政行为的规定对被诉行政行为进行审查的典型案例。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或
者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对被诉行政行为是否存在法定无效情形的审查，应当从行政行为实施主体是否具有行政主体
资格、行政行为是否有法律规范依据、行政行为的内容是否能够实施等方面进行。
需要注意的是，无效行政行为与一般违法行政行为之间既有区别，也具有一定相似性。有时，当事人可能并不确切知道行政行为的违法情节是否达到“重大且明显”的程度，却选择提起确认行政行为无效诉讼。法院经审理认为行政行为不存在无效情形的，可以向当事人释明转换为撤销诉讼。原告拒绝变更诉讼请求的，应判决驳回其诉讼请求。
【中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授金国坤】
本案裁判很好地阐述了法律效力上的无效和可撤销的关系问题，不仅在民事法律中存在着无效还是可撤销的问题，在行政法律中也存在着同样的问题。如行政处罚法规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。行政行为的可撤销是指有权力的机关在实施行政行为时违反法律规定，不管是实体上违法还是程序上违法，是合法性审查；行政行为的无效是行政行为的不成立，如违法事实不能成立的而给予行政处罚；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前没有依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。
不能成立的行政处罚认为自始无效，人民法院应当作出无效判决，而不是撤销判决。本案在审理中，针对原告提出的诉讼请求，在对被诉行政行为的审查中，对是否存在无效情形进行了一一分析比对，认为本案并不具有法定的无效情形，因而作出了驳回诉讼请求的判决。在行政法上，明确无效和可撤销具有较大的实际意义，人民法院通过无效判决确定权利义务关系，能够更好地保护当事人的合法权益。
【北京国咨律师事务所】国咨律师：捍卫国法，守卫国民！有冤屈，即刻倾诉！只要不绝望，永远有希望！名律出手，冤案必雪！咨询联系：15652200111
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