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风中打量着行人，毫无顾忌

留意着霓虹灯闪烁的橱窗

电话间里投进一枚硬币

问桥下钓鱼的老头要支香烟

河上的轮船拉响了空旷的汽笛

在剧场门口幽暗的穿衣镜前

透过烟雾凝视着自己

当窗帘隔绝了星海的喧嚣

灯下翻开褪色的照片和字迹

——北岛《日子》

【会议纪要属于过程性信息吗？| 海辉行政法】

所谓过程性信息，是指行政机关作出行政决定前在行政机关内部或者行政机关之间研究、讨论、请示、汇报、审查等过程中形成的信息。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，过程性信息可以不予公开。那么，行政机关在履行行政管理职能过程中常用的会议纪要属于过程性信息吗?
一、案件基本情况
2019年7月17日，上诉人（原审原告）韩永亮通过电子邮箱向被上诉人（原审被告）郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）提出政府信息公开申请，申请公开：“2014年1月10日，郑州市关于处理‘世纪豪阁’项目违法建设问题专题会议纪要，将兆业担保公司债务从‘世纪豪阁’项目中剥离。该内容同723位兆业担保公司投资人的权益密切相关。” 2019年8月29日，郑州市政府经依法延期后作出《郑州市政府信息公开答复书》，并以电子邮件方式向韩永亮送达。郑州市政府答复称：“你申请公开的信息，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，依据《政府信息公开条例》第二条、第十六条、第三十六条第（三）项等有关规定，不予公开。”韩永亮对此答复不服，遂向河南省郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求责令郑州市政府对韩永亮申请公开的政府信息“郑州市关于处理‘世纪豪阁’项目违法建设问题专题会议纪要”（以下简称会议纪要）予以公开。一审法院判决驳回韩永亮的诉讼请求。韩永亮不服（2019）豫01行初451号行政判决，向河南省高级人民法院提出上诉。
二、法院裁判结果
二审法院审理后认为，本案因郑州市政府对韩永亮申请公开“2014年1月10日郑州市关于处理‘世纪豪阁’项目违法建设问题专题会议纪要”答复不予公开引起，因此本案的关键在于审查郑州市政府不予公开的答复是否符合《政府信息公开条例》的规定。会议纪要是记载、传达会议情况和议定事项时使用的一种法定公文类型，属于行政机关通过集体讨论研究的方式，就特定事项形成的内部意见或者工作安排，通常具有过程性和决策性的特点，也即会议纪要既有讨论的过程，也有结论意见，并不等同于会议记录。郑州市政府仅注意到了会议纪要的过程性特征，而忽略了会议纪要的决策性特点，未能准确把握会议纪要的本质属性，从而将会议纪要错误地认定为属于《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录”，并据此对韩永亮作出不予公开涉案会议纪要的答复，属于适用法律错误，依法应予撤销。一审判决驳回韩永亮的诉讼请求适用法律亦错误，本院一并予以撤销，责令郑州市政府于本判决生效后十五日内对韩永亮的信息公开申请重新作出答复（〔2019〕豫行终3868号）。
三、海辉律师说法
《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”。
这是2019年4月3日国务院令第711号对《政府信息公开条例》修订时新增加的条款。
第一，该款规定对过程性信息的内容作了明确的限定。该款用列举的方式规定的过程性信息包括以下四类：一是讨论记录，即行政机关内部就某一事项商议、交换意见时的情况记载；二是过程稿，即行政机关在行政决策过程中形成的文字材料；三是磋商信函，即行政机关之间在讨论、研究某一事项中来往的文书；四是请示报告，即下级行政机关向上级行政机关请求指示、批准或者向上级行政机关汇报工作、反映情况、回复上级行政机关询问中形成的信息。这四类政府信息无论出现在过程中还是过程结束后，都属于可以豁免公开的政府信息。
第二，对该款规定的过程性信息的内容不应作扩大化理解或者解释。该款规定的特点或者说优点，就在于内容的确定性，有利于避免以往政府信息公开实务中经常出现的对过程性信息的随意认定，也有利于消除行政机关滥用权力的空间和后续争议的空间。这是《政府信息公开条例》修订时，立法者对过去这方面存在大量争议和问题的积极回应。基于《政府信息公开条例》第五条规定的“以公开为常态、不公开为例外”的原则，以目的解释为视角，该款“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息”中的“等”字应理解为“等内等”。因此，行政机关在履行行政管理职能过程中常用的会议纪要这一法定公文类型，不属于过程性信息，不是可以豁免公开的政府信息。事实上，会议纪要和会议记录也有根本区别。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种法定公文，会议记录是与会人员讨论发言的实录，是一种事务性文书；会议纪要通常要在一定范围内传达或传阅，要求贯彻执行，会议记录一般不公开，无须传达或传阅，只作资料存档。会议记录具有过程性信息的特征，可以归于“讨论记录”之中。
第三，会议纪要应当依法主动公开或者依申请公开。如果行政机关的会议纪要有《政府信息公开条例》第十四条规定的情形，即该会议纪要被依法确定为国家秘密，或者法律、行政法规禁止公开，或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的，则不予公开。如果行政机关的会议纪要有《政府信息公开条例》第十五条规定的情形，即该会议纪要涉及商业秘密、个人隐私等公开后会对第三方合法权益造成损害的，则不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，则予以公开。如果行政机关的会议纪要有《政府信息公开条例》第十六条第一款规定的情形，即该会议纪要涉及的是行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，则可以不予公开。